新形势下我国国防动员的建设和发展(上)

新形势下我国国防动员的建设和发展（上）

毕智勇国家发改委国防动员研究发展中心主任

各位学员，非常荣幸向大家汇报我国国防动员建设和发展的基本情况。主要汇报五个方面的问题：第一是关于国防动员的概念；第二是我国国防动员发展的历史回顾；第三是国防动员建设和发展面临的环境和形势；第四个方面是国防动员建设和发展的主要任务和重点领域；第是谈几点思考。

一、国防动员的概念

国防动员是一个国家为了保卫国家安全而进行的战争动员，即国家由平时状态转为战时状态，统一调动人力、物力、财力、信息、技术等资源，为战争服务所采取的措施。国防动员从我国发展的过程来看，在上个世纪80年代的时候，是沿用“战争动员”的概念。当时开始在国家发改委研究战争动员法的问题，在研究过程中，因为考虑到80年代末我国改革开放的时候正处于一种和平的环境，“战争动员”比较刺耳，所以后来就把“战争动员”改为“国防动员”的概念。

（一）国防动员的分类

按照规模来讲，国防动员我们国家叫做局部动员和总动员，这在《国防动员法》里边已经十分明确。在国外来讲，各个方面略有不同。例如，美国的动员体制划分比较细，分了六个等级，前期有一些局部动员，是通过征召预备役的人数、规模来确定等级，下面有局部动员、全面动员，还有总动员。我国只分了局部动员和全面动员两个方面

按阶段划分来讲，有两个观点。第一个观点是，国防动员分为准备、实施和复员三个阶段，这三个阶段的划分覆盖了整个过程。也就是说，人类在历史发展过程中，平时是准备阶段，一旦战时或者临战的时候，实施就是动员的一个过程，最终战争结束以后，还有一个复员的问题。还有另外一种观点，是把动员和复员并列来看，由平时转为战时叫动员，由战时恢复到平时叫复员，这也是一种划分方式。在这种划分方式里面，动员又划分为准备阶段和实施阶段。从我们国家的《国防动员法》来讲，实际上是采用后一种两个阶段的概念，也就是说动员和复员是并列的，在《国防动员法》里规范的一些程序和要求来讲，都是讲的是动员，也就是说平时的准备和实施。在平时的工作中，我们通常在制定国防动员的一些规划也好、计划也好，都是准备阶段的工作。

从功能上来讲，国防动员具备打赢战争和慑止战争的双重功能，也就是一个国家要想打赢战争，那么必须要有一定的动员准备或者动员力量，它是保证打赢的重要基础。过去军队常讲一句话，叫“军队打胜仗，人民是靠山”，所以它体现了这么一种精神。随着动员能力的不断强大，同时有一种威慑作用，可以慑止战争。

动员在平时建设过程中，起到一个桥梁和纽带的作用。为什么说是桥梁和纽带呢？第一，它是平时和战时的一种桥梁和纽带，国家一旦战争需要，是一种战时、平时的互相转换，体现了一种桥梁和纽带。第二，它是经济和国防的一个桥梁和纽带。无论是国家的经济实力，还是综合实力，如何为战争服务起到一个桥梁和纽带的作用。第三，这是我们国家独有的，

在政府和军队之间，它也起到一个桥梁和纽带的作用。我们国家的体制，是军政分离的体制。在这种体制下，如何把政府和军队有机地结合在一起，国防动员和国防动员委员会也会起到一个桥梁和纽带的作用。

（二）国防动员的定位

国防动员是一个国家的行为。很多人认为，国防动员、打仗是军队的事，跟政府关系不是太大，实际上恰恰相反，动员本身是一种政府行为。按着过去的通俗的理解来讲，当年在解放战争也好，抗美援朝也好，抬担架也好、送军粮也好等等，这就是我们通俗理解的一种动员行为。当然，在新的形式下，动员的功能、领域也在不断的拓展，但是本意实际上是没有什么太大的变化的。

从动员本身来讲，国家的一切资源都是国防动员的对象。国家能够动员用于战争的一切物质力量和精神力量的总和，构成了国防动员的潜力，而只有通过有领导、有组织、有计划地加以管理、控制和分配，才能变成直接作用于战争的力量。实际上这里边讲的是两个问题，一个是讲实力的问题，这里我们称之为潜力，就是跟动员相关的一些资源构成了我们的潜力。但是真正能够转化为战争需要的实力的东西，是我们作为从事动员工作的追求的目标吧。真正用于战争的力量，能够实现能打仗、打胜仗的要求的话，实际上是两者缺一不可的，有实力转化不出来不行，没有实力的话，再转化也转化不出来。所以，从这个意义来讲，两者是缺一不可的，但是反映动员效率和能力的水平的，实际上是在后者，作为国防动员来讲，要把这项工作搞好。

目前的国防动员，从某种意义上来讲，就是平时的动员准备。我们国家国防动员坚持的方针是，平战结合、军民结合、寓军于民。平时准备的时候，如果不贯彻这种结合的方针，有很多实际的工作很难进行下去，只有把这项工作按照这个方针来做，才真正能够把我们的实力和平时的发展有机地结合在一起。同时，要遵循统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效的原则，这是从事动员方面的一个基本原则，在《国防动员法》里也是有所体现的。

（三）国防动员的主要内容

从国防动员委员会成立以后，国防动员主要有这么几个方面：一个就是武装力量动员，也就是通常看到的民兵预备役，实际上是动员武装力量，参与作战、保障等等，这是属于人力上的一个动员；第二个是国民经济动员，实际上是把国民经济的体制如何从平时到战时的转换，涉及到衣、食、物资，还有一些战时经济上的一些管制，包括价格、储蓄、工资等等，从经济领域来讲，怎么保证作战的需要；第三个方面是交通战备动员，主要是指交通战备领域；第四个方面，就是人民防空，是指各级政府，尤其是省级政府，各个地方都有人防办，特指政府直属的；第五个方面是政治动员。这里体现更多的，可能就是国防教育，存在一个国防教育办公室。在国家层面的动员体系里边，也就分了这么几块，这在1997年国家出台的《国防动员法》里可能也有所体现。随着军事战争准备的不断深化，最近这几年又出现了一些新的动员机构，还有个综合办，实际上是六个办公室，反应的是六个领域。

现在来看，地方这一块的动员机构在不断地分离、深化。现在有些省市有科技动员办，就是把科技分离出来作为一个领域；还有信息动员，在信息化条件下战争，对信息的高度重

视，有些地方也成立了信息动员办公室；还有一个装备动员，主要是围绕着武器装备，还有一些军民通用准备，从部队的需要角度来讲，是1998年之后，因为军队改革成立了总装备部之后，带来的一些装备方面的需求，有一些省市也成立了装备动员办公室；还有个别省市成立了卫生动员，从医疗卫生角度保障部队的需要。各个地方不都是完全统一的，各有各的进一步地深化。

（四）国防动员体制

从国家层面来讲，是全国人民代表大会常务委员会决定全国总动员或者是局部动员，国家主席根据决定发布动员令，这是动员的权限，是在《国防动员法》、《宪法》里明确规定的。国防动员工作是由国务院、中央军委共同领导全国的国防动员工作，这是领导权的问题。国家国防动员委员会是在国务院中央军委的领导下，负责组织、指导、协调全国的国防动员工作。

从地方层面上来讲，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限管理本行政区域的国防动员工作，军区国防动员委员会、县级以上地方各级国防动员委员会负责组织、指导、协调本区域的国防动员工作。在我们国家，国家军、地的体制并不是完全一致的，虽然省里面有省军区，但是组织架构里在军队来讲有军区。在军区层面来讲，军区的国动委就已经把军队和地方有机地结合在一起，因为现在按照国防动员委员会的设置，国家层面的国动委的主任是由国务院总理担任，副主任一位是国务院的秘书长，还有一位是国防部长，也是军委这方面的。国防部长是承担的日常的工作，就是在国家国动委。作为各省来讲，国动委的主任是各省的省长，第一主任就是书记。军区层面的国动委来讲，国动委的主任是军区的司令、司令员，副主任是由军区所在的各个省的省长担任。从这个层次来讲，在军区层面上，就把军地双方动员有机地结合在了一起。

各级国防动员委员的定位是连接军地管理组织，但是因为军、地之间是互不交叉的，所以，国动委、各级国动委的定位为议事协调机构，所以在运行过程中，国防动员是“按照军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的责任分工，把国防动员的责任落实到政府的有关部门和军队的有关部门现在国动委的组织机构是个议事协调机构，因为不存在职能方面的东西。从这个意义来讲，在国动委就是军队之间把协调工作搞好，具体的责任，就落实到政府的各个部门。比如说，能源应该去找能源方面的机构，也就是能源局，粮食需要应该找粮食局，等等。通过协调，落实到政府的各个部门。这是体制的内容，各级国动委是一个议事协调机构，具体的工作是由国动委设置的办事机构承担。

国家国防动员委员会具体的设置就是六个办公室，一个综合办，下面还有人民武装动员办公室、国民经济动员办公室、人民防空办公室、交通战备办公室、国防教育办，这么六个办公室，这是从国家层面上目前的组织架构。这个组织机构不仅仅是个理论问题，更多的是在实践过程中总结得来。比如说，有很多同志不理解，国民经济动员为什么下面还要交通战备办公室。从分类来讲，交通领域里肯定应该是国民经济的一部分，但是因为实行过程中，交通战备也好，人民防空也好，当年都是比如说抗美援朝时期等等打出来的，所以这些办公室的历史很悠久，包括人民武装、人民预备役，而经济动员办公室是在国动委成立以后才成立的机构。在定位上来讲，虽然有一定的综合性，但是某种意义来讲，经济动员办好像是其