当代中国城市社区管理研究

经济系·管理系

本科学士学位论文（设计）

论文题目当代中国城市社区管理

研究

学生姓名覃路程

指导教师黄星

教学单位四川民族学院经管系

班级管1141行管

学号 2011409118 2015年 6 月 4 日

目录

1.中文摘要 (1)

2.英文摘要 (2)

3.城市社区管理概述 (4)

3.1城市社区和社区管理的涵义 (4)

3.2当前我国城市社区管理体制 (4)

3.3当前我国城市社区管理模式 (4)

4.加强城市社区管理的意义 (4)

4.1有利于政治稳定和社会稳定 (4)

4.2有利于民主政治的发展，提高综合国力 (5)

4.3有利于构建文明社会，提高国民文化素质 (5)

5.当代中国城市社区管理现状分析 (5)

6.推进当代中国城市社区管理的建议 (9)

7.小结 (11)

8.参考文献 (12)

9.致谢 (13)

当代中国城市社区管理研究

覃路程

（四川民族学院经济管理系1141班四川康定 626001）

摘要：城市社区作为城市社会的重要组成部分和现代文明发展所衍生的产物，影响和制约着城市社会的改革与发展。我国城市社区管理发展至今，有其统一的“二级政府、三级管理、四级落实”管理体制和不同的“行政引导型、自治型、混合型、企业主导型”四种管理模式。目前我国正处在不断深化政治经济体制改革的和不断加快城市化进程的时期，城市社区在社会发展和城市现代化建设过程中的作用日益凸显,对维护政治和社会稳定、发展民主政治文化、构建文明社会有十分重要的意义。文章从管理体制、居民参与、社区服务、管理人员素质四个方面分析了当前我国城市社区管理的现状及原因，并为推进我国城市社区管理的发展提出了合理的建议。

关键词：城市社区；管理；研究

Study of contemporary Chinese urban community

management

Qin Lucheng

（Sichuan University for Nationalities of economic management，1141class，Kangding sichuan province 626001）

ABSTRACT

Urban communities as an important part of urban society and the development of modern civilization derived products, influence and restrict the reform and development of urban society. Development of urban community management so far, there is its unified "two government, three management, four implementation of the" management system and different "administrative Guided autonomous, hybrid, enterprise-oriented" four management. At present, China is in the continuous deepening of political and economic reform and accelerating urbanization period, the role of cities and urban communities in the social development process of modernization has become increasingly prominent, to maintain political and social stability, the development of democratic political culture, construction civil society has a very important significance. Articles from the management system, residents

to participate in community service, four management personnel quality analysis of the current status of the management of our urban communities and causes, and to promote the development of urban community administration put forward a reasonable proposal.

KEYWORDS：

Urban community; Management; Research

;

一、城市社区管理概述

(一)城市社区和社区管理的涵义

1、城市社区的含义

从社区管理基本理论的学术渊源来看，“社区”一词最早是由斐迪南?腾尼斯提出来的，社区的本义是指那些具有共同价值取向人口、同质性较强的社会共同体。城市社区是指生活在固定的区域内，由绝大部分从事非农业劳动的人口组成，

具备特定生活方式和成员归属感的，相对独立的社会共同体。

2、社区管理的含义

社区管理：是指在社区的范围内，社区基层政权组织与社会居民、社区单位等，为维护社区整体利益、推动社区全面发展，采取一定的方式，对社区的各项公共事务和公益事业进行有效的自我调节与管理。

(二)当前我国的城市社区管理体制

目前，我国城市社区管理体制是以“二级政府、三级管理、四级落实”为主体框架。其具体内容是市、区二级政府发布关于社区管理的行政命令；市、区、街道三级机构管理关于社区事务的任务分配；市、区、街道、社区居委会四级组织落实关于社区发展的工作要求。“

(三)当前我国的城市社区管理模式

目前，我国城市社区主要有四种管理模式。一是行政引导型管理模式，这种模式强调社区行为以政府的指导为主，对行政力量的依赖度很高。二是自治型管理模式，这种模式是指政府将社区管理中的大部分职责交给社区自治组织，社区居民和社区组织在社区治理中占核心地位。三是混合型管理模式，这种模式是让政府行政机构与社区自治组织分工合作，一同处理社区的事务，其中社区自治组织稍占主导地位，政府机构对社区的事务不进行不必要的干涉。四是企业主导型管理模式，这种模式是指物业公司在社区治理中发挥最大作用，物业管理公司管理社区事务的和提供社区服务，而且居民也乐意接受物业公司安排的社区活动，同时对物业公司管理社区事务也比较满意。

二、加强城市社区管理的意义

(一)有利于政治稳定和社会稳定

在现在我们生活的这个“多元化”的社会里，由于政治态度、宗教信仰、教

育程度、贫富差距、思想认识等各方面的差别，会导致人们心中产生不同的观念和想法，造成某些人心理失衡，可能会形成一些对社会国家不利的不稳定因素。然而，有效的社区管理恰好能及时的发现这些容易被诱发的不稳定因素，及时采取对策控制并解决这些不稳定因素，将其扼杀在萌芽状态，从而维护了政治和社会的稳定。

（二）有利于民主政治的发展，提高综合国力

当前，我国政治、经济体制改革正在积极的进行着，城市化发展的步伐也越来越快，城市社区的发展及其管理体制的改革已刻不容缓。全新的社区管理体制应该要求全能型政府转变为服务型政府，简政放权，赋予社区管理组织真正的实权，减少对社区事物的干涉和管理。社区是否达到了真正的民主自治是衡量一个社区管理体制是否良好的重要标准，社区达到了真正的民主自治，就能促进社区居民民主自治意识和政治参与意识的形成，他们也就会就会更积极的参与社会公共事务的管理、国家政策的制定，了解国家的最新政策动态。为我国政治、经济、文化的和谐发展献策献力，提高国家综合实力。

（三）有利于构建文明社会，提高国民文化素质

在当前我国经济和政治快速发展的局势下，我们国家对社会的文明程度要求也越来越高。当然，社区居民作为我国公民的重要组成部分和引领者，居民的文明素质必须要不断提高，适应国家发展的脚步。居民文化素质提高主要依赖于一个良好的社区管理。一个有效社区管理规定是具有强制性的，可以通过制定某些强制性的措施促使居民改掉不文明的习惯和不规范的行为。社区管理组织也可以通过对居民的政治教育、业务培训、专业指导、思想教育等多种渠道，对居民进行全面的教育指导，使广大居民的文化知识，道德修养得到全面的提升。

三、当代中国城市社区管理现状分析

(一)由于政社分开原则贯彻不彻底，导致城市社区管理体制不够完善

1、社区管理体制存在较浓的“行政化”色彩

目前我国的社区管理主体单一，主要是区政府及其派出机构街道办事处。这些政府组织依靠自上而下的行政权力和行政命令垄断社区大部分资源，这一问题存在于大多数城市的社区管理中，主要表现为政府行政主导、政府干预过多。街道办事处普遍存在着政社不分的情况，同时还担任着复杂繁重的行政管理工作，工作量非常大，使管理人员在完成工作时状态十分糟糕，容易出现对管理工作得

过且过的现象。这样使得政府对社区事务的管理效率大大降低，其管理工作产生的实际意义也很小，不能满足居民日益增长的物质文化需要，使得广大居民的自觉参与社区公共事物管理的积极性大大降低。

2、社区管理法律制度不够健全，政府部门干预社区组织行使社会职能

目前，我国关于社区管理方面的法律制度还不够健全，对政府组织的管理权力缺乏有效的监督与制约。比如，在社区管理活动中，某些管理行为找不到相应的法律依据；同时，社区居民委员会等社区自治管理组织因不具备具有法律效应的实权，使其直接被政府的直属部门街道办事处领导和管理，街道办事处也时常干预其他社会中介组织行驶社会职能。居民委员会等社区自治组织和社会中介组织的自治性难以实现。

3、管理层级过多，机构臃肿

当前我国普通的地级市实行的是“市、区、街道、社区”四级管理层级，层级偏多。行政层级偏多就自然而然的造成了机构臃肿、人员繁多，这样就容易滋生官僚腐败现象，同时延缓了信息传递的速度，使信息容易失真，既增加了行政成本又降低了行政效率。现阶段我国城市街道机构设置也不太合理，街道机构的设置没有以法律依据为前提，人员的配置也较为随意。机构和人员的增多，造成了行政成本过高，行政任务难以协调，行政效率低下。

（二）由于居民参与社区公共事物积极性低，导致城市社区成员参与严重不足

1、社区居民本身的被动性

现阶段我过政治民主化的没有达到一个真正的高度，国家政策方针的制定也不需要全体社会人民的共同参与，这难免就会使我们产生一种国家政治经济的发展与我们每个社会个体关系不大的想法，也就养成我们除对自己切身利益相关事宜关心外，对待其他事情包括对社区公共事务漠不关心的习惯。传统是社区管理，由于社区管理组织服务意识不强，注重自身利益，忽视居民利益等问题，使得社区居民比较被动，不愿意参与社区公共事物的管理。

2、社区的组织结构设置不科学

在我国现有的经济体制下，区政府作为城市的基层政权机关，其派出机构是街道办事处，街道办事处又直接领导居民委员会等社区成立的自治组织。这样的组织结构设置欠缺其应有的科学性，具体表现在街道办事处、居民委员会等设置

的对社区事务进行管理的管理机构层级较多，违背了机构设置上的精简高效性。比如街道办事处设立的各种一级决策小组、二级领导小组、三级行动小组及类似的多层级机构几十个，一个办事处主任可能兼任二、三十个职务，一个科室每天要处理上百件大小事务。毫无疑问，这就使街道办事处并不能及时有效地完成社区公共事务，其工作人员工作效率低下，同时造成了居民委员会对街道办事处下达的行政任务推脱、敷衍，忽视自身工作的必要性，社区居民也逐渐对街道办事处、居民委员会的工作感到失望。

3、社区自治组织发育不足

目前，我国城市社区以受街道办事处直接领导的居民委员会为主，其他社会团体和社区自治组织数量很少，即便有一些自行成立的社会团体和社区组织，他们也缺乏其应有的组织独立性和自治性。比如，在很多城市小区里，是有一些医疗服务协会、计划生育协会、老人娱乐协会、体育运动协会等社区组织，但这些组织的管理者大都是居民委员会里的工作人员，就等于还是居民委员会在直接管理社区公共事务，而居民委员会受街道办事处的领导，可能就会把街道办事处的利益放在居民利益之上，从而使居民的利益得不到保障，居民参与社区事务管理的积极性也就大大降低。

（三）由于社区服务功能和意识较弱，导致社区服务系统不够健全

1、社区对居民的服务意识薄弱

城市社区对居民的服务意识薄弱，整体服务功能较差。其只要原因有两个，一是政府和其派出机构经常给居民委员会安排很多关于非社区管理的行政任务，造成居民委员会大多数时间都在完成这些本不属于他们的工作，使居民委员会为居民的服务时间减少，为居民的服务意识淡化，遗忘了其本职工作；二是社区管理者由于受官本位思想的影响，缺少对居民的服务意识，他们会有自己是管理者而非服务者的思想，理应管理居民，而非服务居民。

2、注重满足居民“物质”需求而忽视“精神”需求

自邓小平同志改革开放以来，我国就把发展重心放到了经济发展上。城市社区管理也是一样，我国的城市社区管理过多地偏重于推动经济增长和市政形象建设方面，而忽视了文化教育、体育活动、公共服务等以人为本的精神建设，使我国城市社会生活发展呈现消极畸形状态，也使社区居民参与社区活动的积极性大大降低。造成了我国社会上出现的有钱却感觉不到幸福的现象。

3、社区服务体系不够健全

随着社会的进步与发展，现今的社会服务体系已不能满足社区居民的物质和精神全面需要，单纯物质上的扶助已不能适应现代人民和社会的全面发展。目前的社区居民委员会服务内容与手段还有待完善，缺少集教育、娱乐、医疗、物业等基本生活保障为一体的社区综合服务体系。街道办事处作为区政府的派出机构，长期以来，形成了浓厚的“准政府”色彩，强化了其政府工作职能，弱化了其应该具备的社区服务职能。

（四）由于政府监管不力，导致社区管理人员综合素质较低

1、政府缺乏有效的主导作用

社区建设是一个复杂系统的工程，政府应充分发挥其主导作用，为社区的建设发展履行其应有的职能和负担其应有的责任。但就目前的社区管理而言，政府在其角色扮演和职责行驶过程中，存在着诸多不容忽视的现象和问题，主要表现为街道办事处职能定位模糊，出现职能越位、错位、缺位的现象严重。街道办事处把经力都放在经济增长上，而不能很好的履行公共服务职能。政府的“缺位”也导致了社区中介组织发育缓慢，社区管理工作队伍薄弱。

2、政府对社区管理人员配备的重视度不高

在当前的社区管理中，由于政府对相应机构设置不合理，管理职责无法履行，设置的机构与所承担的职责任务不适应，导致了社区在人员配备、经费来源、基础设施上都存在着各种问题。在社区人员配备上，政府部门或者街道办事处比较随意，政府甚至为了维护自身的经济利益，委任一些文化素质低下，专业知识匮乏但却能为自己带来经济利益的人为社区管理组织干部，使得社区居民的利益严重受损，同时也使区政府、街道办事处、社区管理组织的办事效率大大降低。

3、政府忽视对社区管理人员综合素质的培养

社区管理工作相对于其他领域而言覆盖面更广，涉及内容更多，专业性更强，这就要求社区管理人员必须具备较高的综合素质和专业技能。目前我国的社区管理人员普遍存的问题是管理人员人口老龄化加重，专业知识储备不够，工作方法单一，管理思维死板和服务意识薄弱等问题。这些问题的存在严重制约社区工作的进行和社区管理水平的提高。政府部门或街道办事处所委任的社区管理人员中存在大多数未经社区管理专业训练和培育的管理人员，这在一定程度上制约着社区日常工作的开展和社区管理水平的提高，消极地影响着社区组织的形象。政府

严重缺乏对社区管理人员综合素质培养的重视。

四、推进当代中国城市社区管理的建议

（一）实现“政社分离”，完善社区管理的法律机制，精简管理层级

实现“政社分离”，推进政府体制改革,促进社区管理多元主体的发展。要实现“政社分离”，城市基层政府必须转变职能，由其行政管理职能转变为社会服务职能。按照“政社分离”的原则要求政府行驶管理职能，使政府行政与社区自治有效结合、协调发展。政府部门应该把自己该管的事管好，不该管的事交给社区自治组织，并且尽量不要对社区自治组织管理事务进行干预。同时，应该健全关于城市社区管理方面的法律机制，从法律上真正赋予社区自治组织法律权力；从法律上禁止政府干涉不应该管的事务。尽量让社区自治组织和中介组织行驶社会职能，实现社区的自治。在我国，城市的管理层级偏多，一个普通的地级市有市、区、街道、社区四个管理层级。不可否认，这种管理模式有它的优点，在曾经加快城市发展、服务人民群众发挥了积极的作用，但随着我国城市化进程的加快、社区人口的增多、社区管理任务的加重，这种管理模式弊端就不断显现出来。这使得原来的四级管理模式在如今社会是不合时宜的，精简管理层级也就成了必然的发展趋势。

（二）构建社区自治体系，增加社区管理部门、减少部门内层级，鼓励社区自治组织的发育

构建社区自治体系来促进居民参与，培育公民参与意识和责任意识。构建社区自治体系，实现自治，让居民直接参与社区公共事务的管理和社区公共空间的建设，培育居民的参与意识。同时，增强居民的社会责任意识也是很重要的，要让居民认同社区,参与到社区管理中去。综上，我们要建立一种制度化机制，使居民能够广泛参与社区事务的管理和公共空间的建设，为居民提供平等的参与机会，提高居民参与的积极性。除此之外，政府还应该增加社区管理组织的部门，减少部门内部的层级。社区管理组织主要包括区政府的派出机构街道办事处和由街道办事处直接领导的居民委员会，政府应该设立各个职能明确单一的部门，且减少个部门内部的管理层级，这样社区管理组织管理社区事务就会既权威又高效。与此同时，政府还应大力鼓励发展除了街道办事处和居民委员会以外，其他社会团体和中介性组织，并且赋予他们独立有效的实权；积极支持社会服务志愿者协会、医疗服务协会、计划生育协会、老人娱乐协会、体育运动协会等组织的

工作。

（三）强化社区管理者的服务意识，重视以人为本的精神建设，建立完善的社区服务体系

基层政府不能随便干涉社区组织所管理的社区事务，不能随便向社区组织分派各种行政任务，要让社区组织有时间和精力为社区居民提供服务。社区管理人员要不断地充实自己，学习必要的专业知识和掌握必要的专业技能，使自身能够为社区居民提供全面的专业化服务，同时要增强服务居民的意识，设身处地的为居民着想，认识到自己的工作职能是服务居民而不是管理居民。再者，社区也应积极拓宽服务领域，进一步完善社区各类基础设施，共建社区既能“物质”充裕又能“精神”愉悦的健康生活，大力发展文化教育、体育活动、公共服务等以人为本的精神建设，促进社区生活的多元化发展。最后，还要建立完善的社区的服务体系，即是建立集教育、娱乐、医疗、物业等基本生活保障为一体的社区综合服务体系，完善其应有的服务职能，满足居民日益增长的物质文化生活需要和基本的医疗保障等。

（四）发挥政府的主导作用，重视对社区管理人员的配备，加强对社区管理人员综合素质的培养

政府在社区的建设过程中，要充分发挥其主导作用，为社区的发展履行其应有的职能和负担其应有的责任。正确定位政府、街道办事处和居民委员会在社区管理中各自担任的角色和应履行的职能。政府的职能主要是规划社区建设、培养社区管理人员培育中介性组织、完善社区服务设施和整合社区资源以促进社区发展。街道办事处作为区政府的派出机构，主要职能是代表区政府行驶管理职能，发挥指导、协调和服务功能。居民委员会作为社区自治组织，主要职能是对辖区内公共事务和公益事业进行管理。明确了各自的职能，也就不会再出现职能越位、错位、缺位的现象，从而社区管理人员的素质也就相应的提升了。当然，从社区管理人员选拔上，国内各大高校可以增设社区管理、社区研究、城市发展等相关专业课程，鼓励这些专业的大学毕业生毕业后参与社区工作，为我国的社区建设做出贡献；同时选拔社区管理人员要实行“竞争上岗”、“择优录用”等公平性原则，让真正具备专业知识和社会服务能力的人成为我们的社区管理人员。当然，也要解决好他们的待遇，给优秀的管理者合理的精神鼓励和物质奖励。最后，加强专职管理人员队伍建设，有针对性的对社区管理人员开展关于专业知识、工作

技能的系统培训也是非常必要的。对于加强在岗管理人员的培训，社区可以采取举行听讲座、开研讨会、组织居民在一起总结交流管理经验等方式，来丰富管理知识、提高管理水平。另一方面也可以建立跨社区的学习机制，汲取各地社区管理的优秀经验，提高整体管理水平。

五、小结

社区作为城市的细胞，是影响着城市发展速度与社会转型方向的重要因素，党和政府与居民的沟通也主要通过社区进行。当前，我国城市和社会发展的首要任务就是解决好社区管理中出现的一切问题。它直接影响着我们居民本身的利益诉求，城市社区的健康发展，国家政治的和谐稳定。就当前我国社会主义国家性质而言，我国正处在社会主义初级阶段，城市社区管理在构建社会主义和谐社会上具有举足轻重的意义。虽然，我国的城市社区起步较晚，发展相对滞后，管理上也存在着不少问题，但我相信，只要我们全社会共同努力，有针对性地去解决这些问题，我国城市发展一定会越来越快、越来越好，城市社区管理终会有一个光明的前途。

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[16] 戴燕.中国城市社区管理体制创新的路径探究[A]安徽农业大学学报，2010（3）.

致谢

首先衷心地感谢黄星导师在本次毕业论文中，从选题到论文撰写，给予我很多宝贵的意见，导师严谨的治学态度、渊博的专业知识、精益求精的工作作风、诲人不倦的高尚师德对我影响深远。

感谢我的朋友和同学们，在我论文的写作过程中给予我大量帮助，在论文的格式调整和排版过程中提供热情的帮助，在素材资料的收集中提供的帮助。

感谢四年以来老师们的辛勤授课，没有众位老师的教导和培养，就没有学生今天的成果。