省直管县财政体制改革问题研究

省直管县财政体制改革问题研究

（中共上饶市委党校，江西上饶334000）

当前省直管县财政体制改革遇到一些新问题，完善省直管县财政体制改革必须科学界定各级政府的职责，加强省级政府调控能力，强化县级财政业务培训和“金财工程”建设，重新构建市与县之间的利益关系。

标签：省直管县；财政体制；改革

目前,我国的河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份和北京、上海、天津、重庆四个直辖市从壮大县域经济、降低行政成本、推动制度创新出发,正在实施省直管县财政体制改革。实行省直管县财政体制改革，规范了省市县财政分配关系，调动了各级政府发展经济积极性，提高了行政管理效率，但也暴露出一些新的问题。笔者拟分析当前我国省直管县财政体制改革遇到的问题，提出完善省直管县财政体制改革的建议与对策。

1 省直管县财政体制改革遇到的新问题

实行省直管县财政体制改革，产生出深远的体制优势。但也必须看到在推行省直管县财政体制改革中遇到一些新问题，这些问题如不及早加以解决，势必会影响各级政府的积极性，影响经济和社会事业健康发展。

1.1 财政体制与行政体制的冲突问题

我国实行的是行政管理层次和财政层次相统一的制度，一级政府、一级财权。由于行政管理体制改革相对滞后，目前地方政府行政架构实行的仍然是省管市、市管县的行政体制，而财政体制实行的却是省直管县，试点县财政管理权上收，财政工作由省直接部署，但行政管理体制没有同步改革，市管县行政管理体制与省直管县财政体制并存，不可避免地存在着财政体制与行政管理体制的冲突。从市级来说，市级党政机构及部门仍在履行全市性事权，由于市里掌握县里的人事权、经济管理权限和目标考核权，县级政府的运行在很多方面依然受到市里的制约和影响。从县级来说，省直管县只限于财政，没有涉及到其他诸如行政审批、用地政策、税收扶持、市场准入等经济社会管理权的下放，无法实行真正的“强县扩权”。尤其是工商、税务、药监、技监等垂直管理部门的管理体制与财政管理体制存在矛盾，如税务部门实行垂直管理，其收入考核、人事任免、经费核拨等方面县级政府无法调控，造成税务部门经常与当地政府讨价还价，影响了县级财政收支的统一性和预算的严肃性。

1.2 财权与事权不对称的问题

坚持事权与财权相结合，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权

限，这是建立完善的、规范的、责权明晰的财政体制的核心与基础。1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定，各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革，并且出现了事权下移、财权上收的问题，致使基层地方政府财政普遍困难。在推行省直管县财政体制改革时，省级政府也没有对省级与省级以下各级政府的事权和财权进行相应的改革和调整。虽然实行省直管县财政体制后减少了财政层级，但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税，致使财政收支划分带有很强的人为色彩，转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了省直管县财政体制的制度功效。

1.3 权责不对等问题

实行省直管县财政体制后，省级财政管理幅度过宽,管理难度加大。对省级来说，承担的是更多的事务和责任，但由于管理幅度增大，管理对象数量增多，工作量剧增，人力又有限，管理压力增大，对市县财政管理难免力不从心。对市级来说，实行省直管县（市）财政体制后，市对县的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面。由于这些职能都是软约束，县（市）能否正常运转与市级责任也不挂钩，加之市级财政的工作重心向发展城区经济和培植本级财源转换，因此市级财政缺乏管理县（市）财政工作的主观能动性，客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成直管县财政管理上的真空。对县级来说，财力和权力扩大以后，业务水平和管理能力一时难以跟上，如果缺乏监督，极易滋生腐败，并导致投资冲动和建设政绩工程，财政资金的使用效率难以保证。

2 完善省直管县财政体制改革的建议与对策

“十二五”时期将是我国建立完善社会主义市场经济体制的关键时期，也是省直管县财政体制改革的关键时期。财政体制改革要紧紧围绕加快转变经济发展方式的战略目标，全面贯彻落实科学发展观，通过实施以“公共化”为取向的一系列改革，努力建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系，为经济社会全面协调可持续发展提供强有力的财力保障，促进科学发展观的实现和社会主义和谐社会的构建。为此，必须采取如下措施：

2.1 科学界定各级政府的职责

在市管县行政体制下实施省直管县财政体制，尤其需要明确省、市、县的事权和财权划分，适当调整市级政府的事权和支出责任，实现事权与财力的匹配。与世界上相对较少的政府层级相比，我国目前设置了中央、省（直辖市）、市（地区）、县（市辖区、县级市）、乡（镇）五级政府框架，在这种多层级政府结构的背景中，如何明确地方政府间职责分工、理顺政府间财政分配关系成为了一个特殊难题。

（1）省级政府。在地方政府系列中，省级政府处于顶端，与市县政府形成

领导与被领导的关系，承担着促进全省社会经济发展和实施有效行政管理的责任。一般来说，全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务。对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案，尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。要理顺省级政府与市县政府的关系，省级政府要加强对市县政府执行政策法规的督促检查，保证政令畅通。

（2）市级政府。市级政府是介于省与县之间的一级政府，承担着贯彻执行中央与省级政府路线、方针、政策等经济社会事务管理职责。在市与县（区）政府管理责权划分上，除国家统一确定的公安、工商、质量技术监督、药品监督等行政管理体制外，市、区、街道办事处的管理职责应主要体现在城市规划审批、建设行政管理、土地与资源管理、计划生育管理、社会治安综合治理等方面。

（3）县（区）级地方政府。县（区）级政府是政府体系的组织基础，在划分职能时，公共服务职能应尽量下放到县，有利于充分发挥县（区）级政府的基础性作用。县（区）级政府要充分利用自身优势，壮大自身原有产业优势，配套拉长城市重点产业链，形成有自己特色的县域经济，统筹城乡经济社会发展，尽快建立城乡经济社会发展一体化新格局。

（4）乡镇政府。乡镇政府的主要职能是提供公共服务和社会管理。在县与乡职能划分中，要突出乡镇政府的服务职能，乡镇政府工作重点应放在维护农村稳定、推进农村社会事业发展等方面，而不是招商引资。

2.2 加强省级政府调控能力

实行省直管县财政体制后，省级财政管理范围和幅度的扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政要不断增强综合调控能力，减少管理和调控盲区，深化部门预算改革，将部门管理资金纳入财政统一管理。要改革机构设置，调整管理职责，转变管理方式，加强省级财政部门的人员和设备力量，建立与省直管县财政体制改革相适应的管理体制和工作机制，以适应省直管县后业务量增加的需要，提高对县财政的管理与监督能力。

2.3 强化县级财政业务培训和“金财工程”建设

实行省直管县财政体制，县级在管理思想、管理手段和管理技术等方面，在较短时间内难以适应和到位。因此，省、市财政要加大对县财政各项业务的培训力度，以适应新的形势。同时，要积极推进“金财工程”大平台建设，进一步规范省直管县财政业务流程，实现省对市县财政运行的实时动态监控。要规范县级财政收支行为，人大、审计和上级财政部门要加大预算监督，促进依法行政和依法理财。要按照建设公共财政和服务型政府的要求，优化支出结构，提高财政资金的使用效率。要实行预算绩效评估，增强基层政府提供公共服务的意识和压力，避免和减少花钱随意、办事不力现象。