区域限批的法律解读

区域限批的法律解读——行政法与环境法的视角

曹炜

（华东政法大学经济法学院上海200042）

摘要：区域限批目前在立法以及实践上处于混乱不清的状态，由于区域限批决定的做出属于抽象行政行为中的发布规范性文件的行为，具有可以反复适用、针对不特定相对人、救济困难等特点，极易导致行政权的滥用，因此，应规范对区域限批的使用。从行政法视角上来看，这符合控权的理念和比例原则的要求以及我国行政诉讼的实际情况。从环境法视角上来看，这有利于制度之间的衔接、符合经济发展与环境保护协调发展原则的要求，有利于环境治理手段的制度化，避免“运动式”、“休克式”环境治理手段的负面影响。

关键词：区域限批；抽象行政行为；规范性文件

2007年1月，国家环保总局（现为环保部）首次启动了“区域限批”，对多个污染严重的行政区域以及企业集团实行区域及行业限批。1随后，多个省市紧跟环保部的步伐，相继出台地方性的规范性文件，对一些地区、流域、行业、企业实行限批，甚至国土资源部也准备采用这一制度。2然而，从理论和实践层面来看，区域限批仍然处在混乱不清的状态。在实务上，操作比较混乱，在理论上，存在很多误解。因此，要正确理解和施行区域限批，避免其所带来的负面效应，需要从理论上对其进行相应的分析，为制度实践提供理论支持。

一、问题的提出

区域限批最早的法律依据是2005年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标，生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有重大影响的建设项目。”此后，2008年6月，环保部发布了《环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称意见稿），该意见稿对区域、行业、企业限批的内容进行了详细的规定。从法律效力上来讲，该管理办法仍然没有出台，并不能成为正式的法律依据。但是这一文件对各地有关区域限批的规定的出台起到了重要的指

基金项目

作者简介：曹炜（1987—），男，江苏淮安市人，研究生，研究方向：环境资源法。

1限批制度包括区域、流域、行业、企业限批。企业限批与区域、流域、行业限批有着明显的区别。出于研究的需要，本文仅对具有典型意义的区域限批进行研究。

2《土地管理法(修订草案征求意见稿)》第十章第108条规定，“对于督察检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察机构应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改；整改期间，暂停被限期整改地区的土地用途专用许可和土地征收的受理和审批。”

导作用。目前，区域限批的依据是2009年10月施行的《规划环境影响评价条例》第三十条，该条规定，“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”

由此可见，区域限批目前在法律依据上仅仅有原则性的规定，并无专门的法律、法规或者规章为其提供可供操作的制度框架，这引起了各地在具体操作上的混乱。首先，河北、广西、安徽等省已出台了专门的有关区域限批的规范性文件，而一些省市在没有出台相应规定的情况下，却已经对一些区域、流域、行业进行限批。其次，对于实施的范围，环保部意见稿并未对流域限批进行规定，仅仅规定了区域、行业以及企业限批，在实践中，一些地方环保部门规范性文件将流域限批也纳入其中，如《河北省环境保护局环境保护挂牌督办和区域限批试行办法》。再次，对于区域限批的条件，环保部意见稿进行了详细的列举，包括污染物排放超过总量控制指标、未按期完成重点污染物总量削减目标责任书确定的烟气脱硫项目以及其他污染治理重点项目、没有完成淘汰落后生产能力任务、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务等，而地方规范性文件一般选择性的对限批条件进行规定，或者创制出一些条件。如《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》规定，对造成连片污染且不能按期完成治理的区域、环境质量持续恶化的区域可以实行区域限批。除此之外，对于区域限批的内容、区域限批的时限以及区域限批的主体，各地在规定上也十分混乱。

由上可以看出，区域限批的混乱的状态很有可能导致对相对人合法利益的侵害。要避免问题的出现，首先要从理论上对其进行分析。论证的逻辑起点在于对区域限批进行定性，解读其法律性质，从而推导出相应的法律对策。

二、区域限批的法律性质解读

对区域限批的法律性质进行定性，是理论推演的逻辑起点，只有准确界定其法律性质的前提下，才能进行相应的对策方面的研究。目前，对这一问题的研究仍然不够充分，从行政法视角来看，区域限批是抽象行政行为，属于行政规范性文件的范畴。

（一）区域限批法律性质辨析

要准确界定区域限批的法律性质，首先需要对已有的若干理论观点进行辨析，明确其中的问题所在。对区域限批的法律性质，目前主要有行政处罚说、行政许可说以及行政强制说三种观点。3

3现有的系统研究区域限批的文章很少。参见吴卫军、唐娅西：《区域限批：合法性问题及其法律规制》，《国

1行政处罚说

学界对行政处罚的内涵有多种概括，比较权威的定义是“行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的行政行为。”4行政处罚具有法定性、行政性、外部性和制裁性。5显然，区域限批有若干方面不符合行政处罚的特征。

首先，行政处罚的前提是相对人违反了行政法律规范。而区域限批所针对的相对人并不包括现存的已经进行营业生产的违法企业，而是正在进行项目环评以及未来准备进入的相对人，显然这类相对人并未违反行政法律规范。

其次，行政处罚的核心特征是具有制裁性，这种制裁性意味着对相对人行为在法上的否定性评价。然而，区域限批并不直接针对已经触犯相关环境法规或者发生环境事故的企业，而是对后续进入的企业都做出了权利上的限制，这并不具有惩罚性。

最后，不论是财产罚、名誉罚还是行为罚都必须落实到具体、特定的相对人身上。而区域限批并不针对具体、特定的相对人，而是对未来不特定的相对人进行约束。有观点认为，区域限批属于行为罚，与《行政处罚法》中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。6这种观点存在一定的问题，区域限批并不是禁止或者限制企业进行项目论证、项目环评以及环评文件的报送，而是仅仅对环境影响评价文件不予审批，一旦区域限批结束，仍然要对环境影响评价文件进行审批。因此，区域限批并不是限制或者剥夺行政相对人的某些特定行为能力和资格，不属于行为罚的范畴。

综上所述，区域限批并不属于行政处罚的范畴，其不符合行政处罚的构成要件。

2行政许可说

还有观点认为，区域限批属于行政许可，即通过行政许可的方式（不予审批新上项目）达到环境保护的目的。7这种观点在学理上存在漏洞。环评文件的审批属于一般许可的范畴，环境影响评价文件只要符合法定条件、标准，行政机关就应当依法作出准予行政许可的书面决定。但是，反过来并不能说，区域限批是通过行政许可的方式来实现环境保护的目的。

首先，环境影响评价文件只要符合法定条件、标准，行政机关就应当作出准予行政许可家行政学院学报》2008年第1期。曹树青：《区域限批制度的法律解读》，《西部法学评论》2009年第2期。4姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第308页。5肖金明：《行政处罚制度研究》，山东大学出版社2004年版，第52页。

6参见吴卫军、唐娅西：《区域限批：合法性问题及其法律规制》，《国家行政学院学报》2008年第1期。

7参见曹树青：《区域限批制度的法律解读》，《西部法学评论》2009年第2期。