当前我国工业园区发展存在的问题及转型升级对策研究

当前我国工业园区发展存在的问题及转型升级对策研究

发表时间：2019-12-18T15:00:17.410Z 来源：《基层建设》2019年第26期作者：傅振宇

[导读] 摘要：工业园区是工业发展的重要载体，为地方经济建设提供了坚实基础，在当前我国经济由高速增长转向高质量发展的总体态势下，优化和完善工业园区的载体作用显得尤为重要。

福州大学经济与管理学院福建福州 350000

摘要：工业园区是工业发展的重要载体，为地方经济建设提供了坚实基础，在当前我国经济由高速增长转向高质量发展的总体态势下，优化和完善工业园区的载体作用显得尤为重要。然而，当前各地工业园区的发展形势参差不齐，不同程度存在着增长动力不足，产业不够集聚，基础设施陈旧，以及管理体制落后等问题，大大限制了产业的转型升级和经济的提质增效，难以适应新的经济形势和产业形态。为此，本文通过对现状问题的分析，提出了创新管理体制和运行机制，强化招商和优化服务，加快产业集聚和转型升级等对策。

关键词：工业园区；转型升级；对策研究

一、我国工业园区现状及存在问题

据有关统计数据显示，截止2015年底，全国有国家级的经济开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等478个，有各类省级开发区1170个，全国各类工业园区约22000多个。2017年，219家国家级经开区和156家国家级高新区的地区生产总值18.4万亿，占全国的比重达22%；税收收入3.3万亿，占全国的比重达23%；高新技术企业数量7万家，占全国的比重超过50%；能耗、水耗和主要污染物排放等指标显著低于全国平均水平。充分说明工业园区在我国经济社会发展中的重要地位和示范引领作用。目前，各地工业园区数量依旧在扩大，质量在逐步提升，但是在新的形势下，受到了许多因素的困扰，工业园区转型升级依然乏力，存在着许多突出的问题。

1.1缺少内生增长动力

我国工业园区发展初期，对政策依赖较为严重，忽视市场在资源配中发挥的决定性作用，内部增长动力不足，造血能力较弱，采取的是以公共资源换取经济利益的粗放的发展方式，造成国有资产和自然资源的严重浪费。尤其在后发展地区，“以地引资”“以地养区”的现象较为突出，园区对新入园企业的审核把关不够严格，对现有企业的内增动力的培养不够重视，造成土地闲置率和厂房空置率逐年提升，影响了工业园区的集约化发展。部分地区工业园区投入产出明显偏低，从投入来看，中部某省2015年工业园区平均投资强度仅为86万元/亩，远低于国家级开发区365万元/亩的平均水平[1]；从产出来看，沿海某省2017年工业园区工业用地亩均税收23.87万元，与国家级开发区工业用地亩均税收40.17万元的平均水平仍有差距，个别地市工业园区亩均税收尚不足10万元。

1.2产业集聚效应不明显

多数园区缺少骨干龙头企业支撑，企业间关联度小，产业链不配套，产业覆盖面广而杂，未能协同抱团作战，园区集聚能力、辐射作用得不到充分发挥。原因主要有：一是空间规划滞后。多数园区没有按照“多规合一”要求修编规划，空间规划与现行技术规范及园区形势不相契合，规划滞后导致“园中村、村中园”现象严重，园区的城市功能与生产功能界限模糊。二是规划严肃性不足。园区规划常常为招商项目需求进行经常性、局部性调整，甚至先落地后调整，缺乏规划的系统性和严肃性，打破了园区原有的功能分区。三是产业布局不够清晰。大部分园区规划初期大多定位为特色化、专业化园区，但是在后续发展过程中，由于建链补链力度不足，项目引进急功近利，加之部分企业新老更替，原先规划的产业重点和功能定位日益模糊。

1.3产城融合水平低下

园区生产运营和生活性配套设施也亟待加强，一是功能性基础设施配套不足。由于园区主导产业不突出的问题，在功能性基础设施配套上难以开展有针对性地规划建设，导致集中供热、供气和污水、固废处理等配套功能建设滞后。二是与企业运行相关的金融、物流等生产性服务业发展不足。三是生活性陪配套设施不够完善。由于缺少城市资源的支撑致使部分园区出现空心化现象，园区与居民区在空间上处于分离状态[2]，与员工生活相关的住房、商业、学校、就医、公交等配套建设又不完善，导致企业员工基本过着“工厂—宿舍—食堂”三点一线的生活，业余生活较单调，在一定程度上也导致了招工难、稳工难的问题，也制约了了高端人才在园区落户。

1.4管理体制机制创新不够

目前我国工业园区大多数为政府主导型管理模式，由各级政府派出的管委会作为园区的主管机构，大多没有明确的法律地位，也没有独立的财权事权，其社会管理职能和经济管理职能往往定位不清；部分管委会设立开发运营公司作为融资主体，但开发运营公司大都不独立，没能发挥好企业化和市场化作用[3]。导致园区管理普遍存在多、散、弱等现象，职责权能不统一，工作协调能力不强，管理服务水平不高，缺乏市场化运作和投融资建设能力，难以通过市场化和社会化进行投融资、开发建设和运营管理，难以通过招考招聘、薪酬激励等灵活方式自主向社会招聘经济管理专业团队，专业化、复合型的高素质园区管理运营人才匮乏，间接导致了基础设施配套建设进度偏慢，园区服务功能弱化、服务不够精准、招商对接不够有效等问题。

二、工业园区转型升级的对策研究

园区转型指园区由注重数量的扩张、低效率、不可持续的发展方式向注重质量的提升和高效率、可持续的发展方式转变的过程。针对上述存在的问题，园区转型要实现经济贡献力提升，产业聚合力提升，发展创新力提升，产城融合度提升，管理运营模式转型。

2.1创新管理体制和运行机制

在我国大多数工业园区现行的管委会管理体制基础上，构建管委会协调、公司运作的新型管理体制。一方面，现有园区管委会内设机构要实现精简高效扁平化，可以高配管委会领导为所在市（县、区）主官，以加强政府协调力度，理顺园区与当地政府之间关系。另一方面，园区的开发建设、招商引资、企业服务等职能应通过设立运营公司以实行市场化运作，同时，以运营公司为主体，在园区内建立众创空间、孵化器、加速器等创新创业载体。有条件的园区可探索破除现有的现有的行政管理体制，下放政府管理权限，实行独立自主的企业化管理模式。

2.2强化招商和优化服务

招商引资和服务企业应成为园区的主要职能。园区是招商引资项目的主要承接地，但当前大部分工业园区招商职能弱化甚至空缺，可以赋予园区运营公司相关职权或成立专业招商公司，打造专业招商队伍，组建项目评估智库，政府只负责业绩考核；没有条件的园区可通过购买服务的方式，委托第三方机构进行招商。园区可探索设立投资控股公司，设立产业引导基金或创业投资基金，以资金为媒介促进产业的“内生”和“外引”。在提升服务方面，可引进各类中介服务和代理机构，为园区内企业投资经营提供足不出户的“保姆式”“一站式”的政务