中华人民共和国特种设备安全法解读

《中华人民共和国特种设备安全法》解读
《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特安法》）于2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，国家主席习近平签署第四号主席令予以公布，自2014年1月1日起施行。

一、特种设备基本情况
特种设备是现代生产生活的重要基础装备。

特种设备数量与经济社会发展水平息息相关，在一定程度上，特种设备的拥有量反映了一个国家、一个地区的经济发展状况。

2012年，全国特种设备总量为821.67万台，另有气瓶13880.84万只，压力管道85.13万公里。

江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的特种设备数量位列前5位，分别为115.5万、100.9万、80万、57.1万、46.5万，占全国特种设备总量的48.7％.福建省特种设备数量为26.8万台，另有626万只气瓶和5546多公里压力管道。

我国的电梯保有量、年产量、年增长量均列世界第一位，上海、北京电梯数量超过纽约、东京，已经是全世界拥有电梯最多的两个城市。

我省特种设备数量在全国的排位与我省GDP的排位基本相当，特种设备与现代化、工业化密切相关，从2003年《特种设备安全监察条例》施行十年来，我省特种设备从10万多台增至
28多万台，平均增速18%。

全国从事特种设备安全监察的人员约1.2万人，人均监管设备688台，我省已高达1：2000台，个别县区高达上万台。

二、监管工作目前存在的主要问题
1、人手不够，能力不济。

从全国去年底的数据看，全国设备总量为821.67万台，安全监察人员11936人，人均监管设备688台；而我省人均监管设备目前已达2000台，有的县区达到1万多台，十年来，我省监察干部几乎没有增加。

同时，由于近年来问责中“乱扣帽子”的现象时有发生，基层许多同志不愿干、不敢干，队伍不稳定，新手管安全，青黄不接，能力不济。

这双重因素叠加，造成了全省特安工作水平下滑。

2、机制不善，执行困难。

现行体制机制存在不够科学有效。

最具实操层面的是安全技术规范，但是多达140多件的安全技术规范恰恰反映出顶层与基层脱节的问题，规范间矛盾，要求不统一，各唱各的调，各走各的道；就某项规范而言，又存在着责任揽的太多，对系统内部要求过细、过死，实际操作没有弹性空间，造成监察与检验“互掐”，责任主体却“袖手旁观”。

顶层设计不够科学有效，是造成目前工作困难的主要原因。

另外，目前国家局对安全技术规范的制修订、发布、宣贯等工作已形成利益链条，造成安全技术规范贯彻效率低下，落实不够及时等问题。

质检总局特设局已经意识到顶层设
计存在的问题，目前正组织对《特种设备目录》和行政许可进行“瘦身”，也将对140多件安全技术规范进行合并调整。

但从以往的经验和全国地区差别大的实际看，期望值不能太高。

有的监管机制十年都出不了（如压力管道监管问题），安全技术规范制修订少则也得几年时间。

由于顶层设计不接地气，不留空间，造成基层执行操作困难重重，精力内耗。

特种设备应用广泛，由质监部门代表政府对特种设备的安全监管，与其在政府序列中的地位不相适应，勉为其难，争取政府关心重视、协调相关部门支持配合，知易行难，缺乏政府领导下多部门齐抓共管的协调、执行机制，在以往工作协调中，有的部门事前不配合或者协调后又各行其是的现象时有发生；最近基层还反映一个现象，有关部门开展联合执法检查，也常向质监部门“派工”，造成人员安排“捉襟见肘”。

3、条件有限，氛围不好。

开展特种设备安全监察要到企业、到现场，但是基层局的工作条件比较有限，车辆不够，有的县局就一部车轮着用，现场监察工作难以到位，监察经费没有用于监察工作；动态监管平台虽然起步较早，但由于监察检验“两张皮”，持续改进跟不上，数据不准确不及时，没有发挥出平台的应有作用。

目前，安全生产监管领域存在行政问责简单化、扩大化的倾向，比如，特种设备发生事故，如果不追究监管部门责任，似乎问责机关存在失职行为，无法向社会交付，这是矫枉过正，不实事求是、对监管干部不负
责任的做法，但已成为潜规则；媒体舆论也存在着“但凡有事故，总要追问监管责任”的惯性思维。

三、《特安法》的立法过程
包括酝酿、准备、起草、立项审议、通过颁布5个阶段。

1.酝酿阶段(从2001年至2006年)
2.准备阶段（从2006年至2009年）
3.起草阶段(2009年至2011年)
4.立项审议阶段(2011年至2013年)
5.通过颁布阶段(2013年)
全国人大常委会二审时，张德江委员长认为该法能细则细，能量化则量化，增加操作性，不需要国务院再出台行政法规贯彻落实，因而在二审后，将条例中成熟的条款转为法律条文，条目从70多条增至101条。

2013年6月29日下午，十二届全国人大第三次会议闭幕会，对特种设备安全法进行表决。

参加会议166人，以1人反对、4人弃权，通过(其中一人没有按表决器)。

国家主席习近平当天以主席令第4号公布，中华人民共和国第一部特种设备安全法诞生。

四、《特安法》有关问题解读
1、关于适用范围
第二条，特种设备生产（包括设计、制造、安装、改造、修
理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。

行为主体：生产者、经营者、使用者、检验、检测者、监管者。

本法所称的特种设备，八大类+法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。

实行目录管理。

第一百条第一款所列的为不适用本法的范围；第二款所列的特种设备要依本法和其他有关法律的规定实施。

注意：压力管道设计、安装、使用及其安全监督管理，也应适用本法。

2、关于工作原则
增加了：节能环保。

为特种设备安全与节能监管有机结合留下种子。

3、关于分类的、全过程的安全监督管理。

第四条国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。

分类监管是基于特种设备安全风险全过程分析的基础上，对各类特种设备的生产、经营、使用，实施不同的监管策略。

如，根据设备的特点、根据企业的情况、地区的发展状况，分别采取针对性的监督措施。

分类监管体现了科学监管的原则。

除了针对
不同的性能以外，也是考虑解决人机矛盾而设置的一种监管模式。

如何使有限的行政力量抓好最关键的环节，确立重点监管的特种设备，是确立分类监管的原则，就是要重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。

全过程监管：对设备全生命周期的监管，从设计、制造、经营、安装、使用、检验、修理改造到报废的全过程，形成完整监管链条。

注意，全过程监管，应当是按照确定的职责，对涉及特种设备安全的各个环节实施安全监察。

不能简单理解为全过程负责任。

各环节都有其责任主体，该谁负责就谁负责。

就特种设备而言，分析事故的原因，责任往往是多方面的，属于哪个环节的问题，就追究哪个环节的责任主体。

如果涉及监察工作未到位，该做的工作没做，当然要负监管责任，但不能负无限责任。

建议释义里要讲明白全过程监管，防止全过程负责！
人民日报评论员文章
4、关于安全技术规范(第八条)
明确了安全技术规范的地位和制定部门。

目前，已经有多部法律用“技术规范”这个词，其中《农业机械化促进法》表述的最完整。

“对农业机械产品涉及人身安全、农
产品质量安全和环境保护的技术要求，应当按照有关法律、行政法规的规定制定强制执行的技术规范。

”
加强安全技术规范的建设是一项重要任务。

国家局已下决心，对现有的140多件安全技术规范进行清理，整合成20多件。

5、关于行业组织的作用(第九条)
加强行业自律、推进诚信建设、提高安全管理水平。

这为发挥特种设备行业在安全工作中的作用奠定了法律基础。

可以根据政府转变，支持行业协会在法定的职责范围内开展行业管理工作。

6、关于宣传教育、普及知识、增强安全意识(第十一条)
这是二审加的，明确这是监督管理部门的职责。

因而加强特种设备安全文化建设，是监管部门常态化的工作。

7、关于安全责任主体（第十三条）
8、关于人员资格（第十四条）
安全管理人员包括安全质量管理人员和安全使用管理人员，检测人员目前主要是无损检测人员，作业人员可以进一步细分。

要求取得资格，没有明确具体的实施机构。

这为进一步改革许可方式留有余地。

9、关于自行检测和维护保养与申报检验(第十五条)
规定了企业责任和法定检验强制性要求。

强制检验的表述为：国家规定实行检验。

10、关于新材料、新技术、新工艺的应用(第十六条)
采用单位申报、监督管理部门委托、咨询和专业机构评审、监督管理部门批准。

及时纳入安全技术规范。

11、关于特种设备保险（第十七条）
仍然是鼓励性质的，遗憾！
12、关于单位资格许可(第十八条)
本法明确生产许可、机构核准由监督管理部门实施，但是没有规定那一级部门。

本条将生产的所有环节作为一条综合提出，也没有规定生产许可的内容、方式，这可以根据分类监管原则，依据规章、安全技术规范实施。

为行政许可改革留有余地。

但是，移动式压力容器和气瓶充装单位资格许可，本法明确由监督管理部门实施。

充装行为归到使用环节。

13、关于生产单位责任(第十九条)
符合安全技术规范及相关标准要求，安全性能负责，不得生
产不符合规定要求的特种设备。

14、关于设计文件鉴定和型式试验(第二十条)
明确具体的范围和实施机构。

本法没有明确设计单位资格许可。

15、关于出厂文件(第二十一条)
本法对出厂资料和文件的表述比条例完善，其中将条例的使用维修说明改为使用维护保养说明，包括使用和维护说明两方面。

16、关于电梯制造单位对安装、改造、修理的责任(第二十二条)
本法将条例十七条、第二款和第十九条综合在一起表述，提出电梯制造单位负责安装、改造、修理的后的安全性能。

目前，这种方式对其他特种设备不适用。

17、关于监督检验（第二十五条）
当接到取消起重机械制造监检的意见后，法工委非常重视，也十分慎重，用一个“等”字，进行表述，有一个等内与等外的歧义，可以取消也可以不取消，但如果理解为等外，那么其它的五类特种设备也可能实行制造监检。

因此，国家局的意见很明确，
起重机械制造监检取消。

18、关于召回（第二十六条）
这是一个新的规定，目的是强化生产单位的责任。

召回不等于退货，可以采取修理、更换，包括部件等。

有关制度安排，国家局尚未研究。

19、关于经营（第三节）
这是一项新的规定，使特种设备安全监督管理的环节链条完整。

经营包括销售、出租、进口。

销售(第二十七条)，明确销售产品的合格要求和建立检查验收和销售记录的义务，应当包括二手设备。

出租(第二十八条、第二十九条)，出租有临时出租、长期出租，还有临时带人出租等。

本条要求出租的设备必须符合规定。

出租期间的安全责任(第二十九条)，出租期间的安全管理(包括使用登记、定期检验等)和维护保养义务由出租人，法律、合约另有规定除外。

合同法对合同有明确要求，建筑行业也有租赁合同(包括起重机械)的规定。

进口设备要求(第三十条)，包括符合安全技术规范、检验合格、取得许可。

并且还规定了其中一些资料应当采用中文(也可以中外文对照)。

当然也要符合进出口商品检验的法律、法规要求。

进口告知(第三十一条)，具体时间规定可以在规章或者安全
技术规范中规定。

告知地可以是销售代理商所在地或者设备使用地。

经营环节监管，是全新的任务。

由于经营单位不许可不报备，相关要求难以传达贯彻，落实难，监管难将的新的挑战。

20、关于安全距离、防护措施和相关建筑物和附属设施要求(第三十七条)
安全生产、消防、建设的有关法律、法规、规范等都有规定，需要采取一定的方式进行落实。

21、关于共有设备的管理(见第三十八条)
落实责任人是关键，其中包括委托人、共有人或者实际管理人。

22、关于检验标志(第四十条)
本条第二款要求将定期检验标志置于设备显著位置，方式不一，如气瓶、移动式压力容器、电梯。

个人的意见：通过地方标准规范登记标志、检验标志等安全警示。

23、关于维护保养单位(第四十五条)
本法也和条例一样，没有单独电梯维修保养单位的概念，实际上是从事电梯维修保养的电梯制造、安装、改造、修理单位。

现时还有一些独立的维护保养单位，应当有一定的措施加以解决，是否允许如取得修理资格。

24、关于改造、修理变更使用登记(第四十七条)
要求使用登记数据发送变化，需要变更登记表和使用登记证的才办理变更手续。

25、关于报废和设计使用年限(第四十八条)
这是新增加的要求。

报废有两种，一是存在事故隐患，无改造、修理价值，这当然根据使用情况或者检验结果由使用单位决定；一种是安全技术规范规定的报废条件(如气瓶标准有报废年限规定)。

设计使用年限要求，这是强调设计、制造单位主体责任的一种措施，建立设计使用寿命内的责任制。

达到设计使用寿命，使用单位如果认为可以而且需要继续使用的可以通过检验、评估，使用时使用单位要加强监控。

但要求“并办理使用登记证书变更”，这个有点费解，要具体研究。

26、关于检验、检测工作的性质和核准(第五十条)
检验活动的强制性和法定性：申报、提出、接受(第十五条、第四十条)，设计文件鉴定、型式试验、监督检验(第二十条、第二十五条)；
检测活动的自愿性和委托关系(第五十条)。

行为规范和处罚(第五十六条、第九十三条)、投诉处理(第五十六条)、收费要求不同(第九十九条)。

27、关于检验、检测机构及其检验、检测人员的禁止性要求(第五十五条)
本条第二款规定不得从事生产、经营活动中，含义还是按照条例释义那样，是指不允许成立生产单位，或为某种经济的统一体或者股东。

不包括生产单位的自检人员。

维护保养不属于特种设备生产、经营，检验、检测机构及其检验、检测人员可以从事。

28、关于监督检查(第五十七条)
将安全监察改为监督检查，监督检查的对象是：生产、经营、使用单位和检验、检测机构；重点监督检查中，增加了医院。

本法没有将安全监察作为一项基本制度写入，没有明确安全监察概念，是《特安法》的遗憾。

29、关于许可工作要求(第五十八、五十九条)
许可工作除依照本法外，增加了其他法律、行政法规，并且保留了安全技术规范要求。

自受理申请之日起三十日内，作出决定。

（行政许可鉴定评审时间不计在内；将来也可能先评审再申
请）；另外，没有规定在办理许可、核准期间违法1年不受理的规定。

30、关于建立监督管理档案和信息查询系统(第六十条)
这是增加的一条，规定要求监督管理部门对登记的特种设备要建立档案和信息查询系统，并且能够督促使用单位履行报废义务。

这是特种设备信息化工作的一项法定要求，也是动态监管的需要。

31、关于监督检查职权(第六十一条)
本条将行使职权的前提，从条例的根据举报或者取得涉嫌违法证据，对违反规定的行为进行查处，改为依法履行监督检查时，这样可以保持日常的监督检查权。

但在查阅、复制有关资料时，应当有前提：根据举报或者取得涉嫌违法证据。

本条第四款是新增内容，落实不易。

32、关于违法行为、重大违法行为，特种设备存在事故隐患、严重事故隐患（第六十二条、第六十三条）
这两条，应该是监督检查措施的递进加严。

但是其情形不明确，如何与前一条作衔接，没有明确。

什么情况下要向政府报告，通知相关部门，还是不明确。

政府对何事要接手，协调有关部门共治，本法不明确。

33、关于执法证件(第六十五条)
安全监察人员应当取得特种设备安全行政执法证件。

行政执法证件实际上是一个通用名称，具体证件名称，有关部门的叫法也不一致。

是否还是可以按照质检总局的有关规定，安全监察员证作为特种设备监督检查的有效的执法证件，须由总局明确。

34、关于监督检查闭环化管理的要求（第六十六条）
35、关于监管部门及其工作人员的禁业保密规定（第六十七条）
36、关于公布特种设备安全总体状况（第六十八条）
省级以上监管部门定期向社会公布。

37、关于应急预案(第六十九条)
将制定应急救援预案分为国务院特种设备安全监督管理部门、各地政府及其特种设备安全监督管理部门和使用单位，并且要求国家、各地纳入相应的应急体系，定期演练作为使用单位义务比较明确。

当然具体的定位、内容、要求还需进一步确定。

这一条比较简单，在应急救援这个方面，监管部门主要是将应急预案建立或纳入相应的应急处置与救援体系中，应急救援是
政府应急部门和救援机构的任务。

38、关于事故报告（第七十条）
比条例增加了“保护事故现场和有关证据”，和“与事故相关的单位和人员不得迟报、谎报或者瞒报事故情况，不得隐匿、毁灭有关证据或者故意破坏事故现场。

”
39、关于应急预案启动和救援(第七十一条)
由事故发生地当地政府负责。

但实际上也是不明确的。

发生地、属地负责等这些词是不明确的，应该更明确规定。

40、关于事故分级和报告批复（第七十二条）
本法没有明确。

事故分级的情形不明确，但事故管辖权与条例的一样，比其它事故高管一级，这个安排不利于我部门掌控事故调查权。

41、关于事故赔偿责任(第七十三条)
本法明确事故责任单位的赔偿责任。

42、关于法律责任（第六章）
有25条，占四分之一。

基本上根据前面表述的义务，一一设定了法律责任，处罚力度加大、幅度也加大。

法律责任一般是按照承担责任主体、违法行为、责任形式表述。

不予受理新申请作为处罚内容。

本章中有些难以落实：如，取缔问题，取缔有具体的法律措施是什么？不明确；没收特种设备或气瓶问题，充装出站的气瓶
哪找去？没收的特种设备放哪？如何处理？清洗过程监督检验限期改正问题；电梯制造单位发现存在严重事故隐患向监管部门报告的问题；注销特种设备使用登记证书的后续问题如何处理？
43、关于监督管理法律责任(第九十四条)
分为滥用职权、权营舞弊和玩忽职守、失职两种性质行为。

滥用职权、营私舞弊有七项，玩忽职守、失职有七项。

前七项可以说是本质问题，后七项是职业道德和方法问题。

对发现问题而不履行职责的，重要的是要宣传正确的尽责，并也对利用未发现不应当担责，形成尽职免责的机制与氛围。

但本法未对“发现”进行明确，监管部门的检验人员的发现，动态监管系统信息显示，算不算发现？需要进一步明确。

个人认为，此监管法律责任主要是对个人的问责而不是对部门的追责，因此，此发现一定是安全监察员（两人以上）执法主体核实确认后，才视为发现，而且要有法律文书予以确认，比如，发出监察指令书、行政处罚决定书等。

否则，难承其重。

44、关于民事赔偿问题(第九十七条)
本法明确了民事赔偿责任和优先原则。

45、关于治安管理处罚(第九十条)
目前治安管理处罚法中没有针对特种设备安全的具体处罚条款，可以利用妨害公共安全、妨害社会管理的行为和处罚条款。

46、关于刑事责任(第九十条)
本法没有按照条例一一比照做出具体的刑事责任。

在目前的刑法有生产、销售伪劣商品罪，危害公共安全罪，侵犯知识产权罪，扰乱市场秩序罪，渎职罪，贪污贿赂罪，可以作为依据。

当然案件的移送是一个复杂的事情，程序也要求较严，质检总局有规定。

47、关于收费(第九十九条)
只提行政许可、检验收费。

检测收费，应当是协议性质。

48、关于遗留的问题
本法有些问题还没有解决。

1）建立专业服务机构的设想没有落实。

2）事故分类和报告批复不明确，事故调查权限也没有改变，特别重大事故的处罚没有明确。

3）各类特种设备的具体定义，没有纳入。

4）强制性保险，没有采纳。

5）许可中的鉴定评审的授权没有采纳。

6）安全监察体制机制问题，没有涉及；“警察”式监管的机制不明显。

四、《特安法》的重大意义
1、建立了保障特种设备安全的法制基础。

人民日报评论员文章的题目《用法律保障特种设备安全》。

2、奠定了多元共治的根本制度。

重点强化了企业安全主体责任，该法第二章篇幅最大、条目最多、内容最丰富，突出了企业在特种设备安全中的主体地位。

在生产、使用环节基础上增加了经营环节的管理；提出了设计使用全生命周期的安全理念，明确了制造单位主要承担电梯等特种设备安装、改造、修理、维护保养，并对质量安全终生负责的基本制度，建立了缺陷特种设备召回制度；明确了特种设备使用单位对不再符合安全要求的特种设备报废责任和义务，明确了共用特种设备使用的责任主体，强化了使用单位自行检测的责任等。

同时，对检验、检测机构，行业协会、监督管理部门，各级人民政府及其他有关部门也都明确了相关的安全责任，甚至对公众文明安全使用特种设备也提出了要求。

从总体上看，奠定了特种设备安全责任体系的法律基础。

4、明确了特种设备安全工作的努力方向。

本法为特种设备安全工作体制机制改革创新指明了方向，也留下了空间。

下一步，将努力构建法律法规安全技术规范的支撑体系、各方安全责任体系、动态监管体系、风险管理体系、绩效评价体系、科技支撑体系；推进行政许可改革和检验工作改革。

五、贯彻实施新法面临的任务挑战
根据依法行政的原则，作为监管部门，要严格依法履职，要。