监察与审计合一体制的国际比较 RX

员的行政行为进行合法性和效率性监察，包括受理下
美国、墨西哥、古巴、蒙古国、韩国、以色列、
波兰、白俄罗斯、意大利等困家和地区在国家（地区）
或政府实行了合一体制。合一体制位高权重，深得各 国关注。在总统、议会和政府三极权力中心，合一体
制的承载机关，要么归属一极，要么兼属多极，要么 独立于各极。这既足各国监督形势的需要，也是各种 政治力量较量抗衡的结果。 （一）总统领导下的合一体制 １．韩凼监查院。１９６３年３月，韩国根据《监查院 法》正式成立监查院。监杏院独立于政府和国会，直 接接受总统的领导。监查院主要负责复核国家收支决 算，审计国家、地方自治区、政府投资机构及法律授 权其监督的其它实体，监督公务人员履行职责的情况。
联邦在每个政府部门都设有监察长及其办公室。监察 长经国会参议院同意，由总统直接任命。监察长必须 对总统和国会负责，并向国会、总统提交工作报告。 总统有权撤换监察长，但需向参众两院说明理由。监 察长有权聘用和解雇其办公室的职员，监察长及其办 公室的经费由国会拨款。监察长及其办公室主要负责 对政府各部门财政支出情况进行审核，并对发现的涉 嫌贪污、诈骗等违法行为进行调查，对包括政府各部 门的规章制度和工作程序在内的行政行为进行审查和 调查，并针对存在的问题提出改进建议。 （五）政府领导下的合一体制 ２００３年，古巴在原国家监察审计局的基础七筹建 监察审计部，２００４年正式组建完毕。监察审计部是古 巴政府一一部长会议的直属机构，对部长会议负责， 并报告工作。监察审计部部长人选经部长会议主席建 议，由全国人民政权代表大会任命。监察审计部承担 监察和审计两项职能，开展日常和专项监察审计业务， 对包括财政部在内的所有政府机构实施监督。 二、合一体制的权境比较 第一次世界大战以来，世界版图又发生了变化。 许多摆脱殖民和封建统治、建立联邦制或共和制的国 家，在建国初期就确立了依靠监察或审计监控政府行 为的宪法精神。而后，对监察与审计，或者取一，或 者分二，或者在政权更替中舍弃。只是在国家社会和 经济发牛危机时，政治家们才真正认清了监察与审计 在国家政治生活中的重大作用，并建立合一体制。合
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于兴治，党延忠：监察与审计合一俸制的目际比较
合一体制是在各国经济出现波动中实行的。合一 体制一经推出，经济运行便出现好转。客观地讲，促 进经济稳定发展的因素是多方面的，但合一体制的监 控作用不容质疑。 １．韩国探索监督模式。１９４８年，韩国根据新颁 《宪法》设立了国家审计院。同年，又根据《政府组 织法》设立了监察委员会。１９５５年韩国修正《政府组 织法》，撤销了监察委员会。１９６１年韩国再次修改 《政府组织法》又恢复设立了监察委员会，在国务总理 的领导下。负责对公务员在职务卜的违法违纪行为进 行监察。从１９５０年至１９５５年，韩国经历了朝鲜战争， 在战后恢复经济这一时期，韩国经济发展速度低下， 如表一。
一体制在被设权、分权和赋权过程中，形成了权境差
异。 （一）在国家危机时设权——合一体制的催生背景
社会危机和经济危机，必将引发政治危机。对此，
政治家们深信不疑。因此，实行合一体制治理国家危 机，成为有眼光的政治家的最佳选择。 １．美国经济滞胀。从１９３３年罗斯福实施新政起， 美国国家的权力中心开始由国会向行政系统转移。 １９４６年美国颁布审计法令，在政府内部设审计机构。 但与政府权力的扩张速度和规模相比，政府内部审计 监督的力量和职能逐渐显弱。他们从人事任命、财政
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审计。１９７８年以后，内审机关承担的财务审计任务由 监察长办公室接管。１９８９年，美国政府道德规范局从 联邦人事局分离出来，升格为副部级单位，直接隶属 总统领导，负责对政府官员进行道德教育，受理和核 查政府官员的财产申报事务，对重大的利益冲突问题 进行裁决等”Ｊ。 ２．韩国中央监察委员会和公职人员伦理委员会。 为了强化政府内部监督，１９８２年，韩国设立了中央监 察委员会，由政府总理直接领导，依据《行政监察规 则》，负责对政府政策的执行情况、改善行政工作情况 以及公务员遵纪守法情况进行监督。中央政府各部门 和地方政府也相应没有监察委员会，它们在中央监察 委员会领导下开展工作。韩国公职人员伦理委员会是 包括政府在内的各权力机关内部的专项监督系统。依 据《公职人员伦理法》，负责公职人员的财产和礼品申 报、审查等丁作。该委员会有权向社会公开申报财产 的真伪情况。 ３．暴西哥国家审计总署。１９１７年，墨西哥保留设 立了国家审计总署，直属议会众议院，对议会众议院 负责并报告工作。主要对包括政府在内的涉及国家预 算的公共部『Ｊ进行审计监督。联邦监察部需向众议院 审计总署报告工作。为避免双方投入资金和人力去审 计同一个项目，国家审计总署和联邦监察部经常召开 联席会议，协调和确市分工审计的原则。 ４．意大利国家会计总局。意大利在财政部设有国 家会计总局，并向政府各部ｆ、Ｊ派驻会计办公室。会计 办公室在国家会计总局统一领导下，对联邦政府各部 门实施内部审计，以证实政府各部门的行政管理行为 是否合法，评价政府各部门的行政活动是否高效。意 大利国家会计总局与国家审计法院规定了不同的审计 范围和目标，避免季复审计。 ５．以色列政府部门行政监察专员和古巴中央政府 监督委员会。以色列在国家审计长公署设立国家监察 专员后，政府各部门陆续任命了行政监察专员，对本 部门行政首长负责，受理、调查和处理公众涉及本部 门的控告。古巴从中央到地方，各级政府都设有监督 委员会。中央政府监督委员会由国家副主席领导。 （三）在经济波动中赋权——舍一体制的经济联系
监察与审计合一体制的国际模式，内涵丰富，形 式多样。各国在科学架构合一体制过程中，从本国的 国情和监察‘ｊ审计的本质出发，不断创新和催强合一 体制下的监督功能，为中国监察与审计体制改革提供
了成功的范例和借鉴。 一、合一体制的国际模式
监查院不仅对政府总理领导的政府各部门及其官员进
行监督，而且有权监督国会、司法机关和地方政府等。 ２．墨西哥联邦监察部。根据墨西哥《联邦政府基 本法》修正案，１９８３年１月墨西哥在政府内部设立了 联邦监察部。它受总统领导，对总统负责，接受议会 的监督。总统委派一名部长级代表常驻联邦监察部， 监督该部的工作。联邦监察部主要负责对政府及其官
工程研究。 ・９２・
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及国有企业开展财务和绩效审计，对国家法院系统开 展财务审计，对国家公务人员遵守法纪情况实施监察。 ２．蒙古国审计监察委员会。１９９５年，蒙古国《审 计监察法》颁布，并正式成立了国家审计监察委员会， 在大呼拉尔（国家议会）领导下开展工作，向大呼拉 尔负责并报告工作。国家审计监察委员会主要负责对 国家高级官员，包括国家政府内阁成员、大呼拉尔总 秘书长、总统办公厅主任、地方大呼拉尔主席和政府 首长等遵纪守法情况进行监察，并做出评价。对一切 使用国家预算资金的单位，包括大呼拉尔和总统的办 公部门、宪法法院、情报机构、武装警察部队、政府 各部门、中央银行等实施审计监督。２００３年１月，蒙 古国大呼拉尔通过《国家审计法》，审计监察委员会由 新成立的国家审计署取代。 ３．以色列国家审计长公署。以色列国家审计长公 署是根据１９５８年颁布的《国家审计长法》设置的。审 计长由总统根据议会提名予以任命，审计长在履职中 仅对议会负责，独立于政府。审计长公署内设国家监 察专员（或称公众控告特派员）办公室，国家监察专 员由审计长兼任。审计长主要负责审查国家财政、金 融管理、财产管理和行政机构，以受理、调查和处理 公众控告、开展审计等监督方式，对中央政府和地方 当局、拥有国家财产或代表国家管理、控制国家财产 的个人或机构等进行监督审查。 （三）具有司法或准司法性质的合一体制 意大利审计法院。意大利依据１９４８年１月生效的
至科长、上至总统的财产申报等。对政府公共开支和 国有企业预算使用情况进行审计监督¨１。
３．白俄罗斯国家监察委员会。根据自俄罗斯宪法 规定，白俄罗斯国家监察委员会具有审计和监察职能， 国家监察委员会主席直接向总统报告工作。 （二）议会领导下的合一体制
１．波兰监查院。１９９４年，波兰颁布《最高监查院
法》，并设立了国家最高监查院。监查院是波兰议会的 附属机构，向议会报告工作。但波兰新宪法规定，其
地位超脱，可独立开展工作，工作上不受议会领导。
最高监查院主要负责对中央和地方政府、中央银行以
・［收稿日期】２００８—１２—０８
［作者简介】于兴治（１９６０一），男，辽宁大连人，大连理ｔ大学管理学院博士生，主要从事国际行政监督体制的比较研 究；党延忠（１９５４一）．男，辽宁大石桥人，教授，大连理工大学管理学院博士生导师，主要从事知识管理、管理科学与
《意大利共和国宪法》设立审计法院，从意大利《宪
法》和《审计法院法》的有关规定看，意大利审计法 院是具有监察职能的审计监督机关。除了向议会两院 报告审查结果和向政府首脑提交工作报告外，只与议 会和政府首脑保持不偏不倚的关系，对法律负责，依 法独立开展工作。审计法院一方面对财政收支活动进 行审计认定和判决，另一方面，对政府法令的合法性 进行事前监督，对政府行政活动的结果进行评估，并 提出意见和建议，审理在执行公务中的一切违法行 为‘２｜。 （四）对总统和议会负有双重责任的舍一体制 依据美国国会１９７８年通过的《监察长法》，美国３・
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第二期中国劳动关系学院学报
２００９年４月
门利益和名誉，常常遭到部门首长的压制和阻挠。２０ 世纪７０年代初期，国际石油危机引发美国经济陷入滞 胀的困境。联邦政府管理出现混乱，各种腐败现象大 量涌现，行政官员种种舞弊行为已经招致公众的极大 愤怒。对此，国会和总统深感加强政府内部监控之迫 切。１９７８年，吉米・卡特总统冲破政府各部门行政官 僚的重重阻挠，签署了《监察长法案》。在联邦政府各 部门设置监察长，负责对该部门实施监察和审计丽项 监督。 ２．墨西哥债务危机。１９３２年，墨西哥撤销联邦审 计部。当时，特别是二战后，墨西哥经济在“进口替 代”工业化的政策推动下，经济发展势头不错。但到 了８０年代初，墨西哥国家陷入债务危机，国民经济出 现负增长。墨西哥实行的是强化了的总统制和不发达 的联邦制，造成事实上的中央集权。公共行政机构拥 有过大的权力，政府工作效率低下，腐败现象丛生。 在这种情况下，墨西哥推行了一系列的改革措施。 １９８３年１月墨西哥成立联邦监察部，试图通过合一体 制对付政府腐败和经济危机。 ３．波兰和蒙古国经济转璎和社会动荡。２０世纪９０ 年代头５年是波兰和蒙古国处在社会动荡和经济转型 期，国家对财务管理曾一度失去监控，社会出现了种 种扰乱经济秩序等行为。在旧的社会体制影响尚未根 除、新的社会制度尚未健全时，１９９４年和１９９５年波兰 和蒙古国相继设立了波兰国家最高监查院和蒙占国审 计监察委员会，用合一体制治理混乱的经济秩序。 （二）在组织架构层分权——合一体制的外部牵扯 为防止独裁、专制和暴政，避免国家权力向某个 中心集中，合一体制扮演了分权的角色。除了合一体 制内的监察与审计机关外，上述国家还保留了其他具 有监察或审计职能的机关，二者工作上有分有合。 １．美国联邦审计总署和政府道德规范局。１９２１年 美国先于监察长制度５０多年就依据《预算和会计法》 设立了联邦审计总署。它隶属于国会，在国会领导下， 独立开展工作，负责对联邦政府、政府各部门及其所 属机构开展审计监督。１９４６年美国颁布审计法令，在 政府内部设立审计机构。从此，联邦审计总署就将财 务审计权下放给政府内审机关，其任务逐步转为绩效