社会保障中政府作用与道德风险防范

社会保障中政府作用与道

德风险防范

社会保障中政府作用与道德风险防范

社会保障是政府解决劳动者和社会成员社会风险的一种有效的政府机制。

但政府并非是万能的，因为政府同市场一样，也有失效的成份，作为政府行为的社会保障亦有严重缺陷与不足的一面。其中社会保障所表现的道德风险，同市场运行机制下保险行为所产生的“逆向选择”现象同样具有消极性、损害性。

最近，我国正在设计与建立独立于企业、事业之外的社会保障体系，事实上强化了政府责任与职能，强化了政府机制的社会保障。鉴于国际社会保障重要的历史经验与教训，在设计与组织我国的社会保障体系的计划方案时，必须对政府失效问题，政府行为的社会保障缺陷的一面，有足够的重视。

一．政府失效与市场失效具有同样的机率，当前须十分注重的是在社会保障领域中所表现的政府失效

与市场机制和市场失效相同，政府机制也存在失效现象。从现代社会发展观点看，社会保障做为各国政府的重要社会政策内容之一，而成为社会发展的必须条件。然而，政府行为也并非十全十美，政府机制也有失效的成份，政府组织的社会保障如果在目标模式、保障水平等重要方面，定位不准，在运行机制上设计不合理，仍然会导致消极、低效率的发生。只看到政府机制的优势的一面，忽视政府机制失效的一面，仍然会出问题。80年代以前，世界众多国家推进的传统社会保障制度，正是在这一问题上有着重要的教训。

用政府失效的眼光去看待、分析发达国家，特别是西、北欧国家的高福利政策所形成的弊病，会使我们在更深层次上思考传统社会保障制度的根本缺陷，也会使我们从更深层次上寻找其产生问题的原因和改革对策。

从社会保障角度看，政府失效的情况是大量的，由于这一严重现象，导致了80年代中后期，众多国家又重新审视和评估传统社会保障制度的利弊得失，审视其合理程度及与效率的关系。

关于政府失效问题，美国经济学家，弗朗西斯·M·巴托、查尔斯、沃尔夫、弗雷德里克·普瑞尔以及萨缪尔森、弗里德曼等一批经济学家们从论证、分析“市场失效”，转为论评、分析“政府失效”问题，是因为政府失效是在经济学家分析市场失效的过程中发现和注意到的问题的另一个侧面。从西方经济学的主流来看，在凯恩斯主义占据统治地位以前，一直认为，市场机制具有自动协调功能，反对政府干预经济。凯恩斯主义占据统治地位以后，这种经济思想的影响范围虽然大大缩小，但并没有完全消失，一些自由主义的经济学家仍然坚持反对国家干预经济的主张。特别是70年代的的现实表明，西方发达市场经济国家普遍出现了高失业率与高通货膨胀率并存的“滞帐”局面，对此，凯恩斯主义无能为力予以解释。按照凯恩斯主义观点，通货膨胀与失业只存在交替关系，政府斟酌使用的宏观经济政策至少可以实现稳定物价或低失业率中的一个目标。但现实并非如此，说明宏观经济政策无效。新自由主义理论认为，西方国家出现的各种经济问题，很大一个原因，都是由政府干预造成的，是政府干预过多，损害了市场机制功能的正常发挥。

60年代以后的事实证明，高度集权的计划经济国家，在经历了初期快速工业化之后，经济效率降低，出现了走向分权化和市场化的改革浪潮。发展中国家在发展起步阶段都强调经济计划、政府干预和国有企业的作用，奉行内向型发展战略。但从60年代以来，无一例外遇到由此引发的发展难题，都在寻求利用市场机制促进经济发展的新道路，纷纷转向市场导向和出口导向的外向型经济发展战略。所有这些变化，都促使重新认识“市场功能”、“政府功能”以及各

自失效的成份。

尽管经济学家们对“政府失效”有不同的理解，但一般都认为它是一种客观存在的现象。正如萨缪尔森指出的：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失效。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了”。这些说明政府失效与市场失效同样值得重视。

二．道德风险的提出和防范道德风险的基本原则

市场失效和对公平的关注是政府组织实施社会保障干预的经济学基础，但这并不等于这种干预是肯定无误的，是必然有益于社会的。因为政府失效与市场失效，有着同样的机率。但人们存在着的传统观念和偏见往往视市场失效多，而视政府失效少，正是由于这些客观现实，政府失效正在产生着严重作用，而这在社会保障的领域中尤其明显。

早在60年代中期，经济学家阿罗就研究和首先提出了保险中的道德风险现象，他对道德风险这一术语的定义是：“保险单背离了它本身的激励方向，并因而改变了保险公司所依赖的保险事故发生的概率。这样，一个保险金额超出保险价值的火灾保险单可能会诱致纵火案的发生或者至少能导致管理疏忽”。

阿罗还研究了健康护理的福利经济学，他认为：“在多数情况下，人们不愿意为自己的健康交保险费，保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划交纳，若保费由雇主交纳且承担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品，以致造成对这种物品的过度消费。”这实际上就是说明政府机制的社会保障最容易产生问题的表现形式是道德风险。

其实，如果认真考察一下历史，对于社会保障中的道德风险问题，很早以前的英国人马尔萨斯就注意到了，1798年在他的《人口原理》中，马尔萨斯曾经指出：“如果一个男人想自己病了、死了，妻子、儿女可以靠教区救济为生，那他便禁不住要到酒馆进而去喝酒。但如果他知道发生这种意外后，妻子、儿女将饿死或沿街乞讨，那他在这样乱花钱时就会有所犹豫了”。马尔萨斯是想通过这个事例说明，英国《济贫法》的实施会有负面作用。这实际上是判断到了《济贫法》实施中会发生的道德风险现象。从这点出发，马尔萨斯主张在设立的济贫院中，其提供的食物应当粗劣一些，以避免某种负面作用的发生。

较早对于保障的政府机制的负面作用进行了系统考虑和提出自己见解的人，是英国人埃德温·查德威克

（1800-1890）。他是1834年英国皇家委员关于《济贫法》修订报告的主要起草人之一，也是1842年《大不列颠劳动者卫生状况报告》的作者。他在受命调查并起草《济贫法修订报告》的过程中研究和发现了道德风险的危害，并提出了“劣等处置原则”。

在英国实施《济贫法》的漫长历史时期，对《济贫法》的作用一直褒贬不一。查德威克反对那种极端的，要求废除一切救济贫穷的观点。他指出，原有济贫制度的真正缺陷不在于它增加了过多的人口，而在于它破坏了人劳动的本能。这是查德威克对马尔萨斯和李嘉图观点的重大修正，因为这部分穷人的利益受到损害，不可能不影响最大多数人的最大幸福。假如能迫使穷人重新回到劳动市场，而不是让其继续幻想靠救济过活，原有济贫制度存在的问题就不难解决，1834年，在起草的英国皇家委员会关于济贫法调查报告中，查德威克所表明的观点是：“我们提到的那些弊病中最迫切需要解决的是对健全的，有劳动力者的救济……”，但这并不意味着要消除这些弊病就完全取消救济，他认为“在严格的规定和适当的强制下，这样的救济将不会产生危害而会带来好处。”根据边沁提出的人类具有的“避苦求乐”的天性，他提出应以一种新的原则来重新修改济贫法，在这样的原则下，对勤奋工作的人们来说，“将会比目前获得更多的保证，以免遭短缺和贫穷的烦恼，而乞丐与游手好闲者，将会因他们丧失了恳求免受饥饿的权利而受到压制。”

查德威克主张，新的济贫法应坚持的一条最重要的原则是“在一切情况下，首要的、最根本的、应得到普遍认可