浅谈我国检察权性质及配置

浅谈我国检察权性质及配置

[摘要]当前，对检察权的性质学术界有着行政权、司法权说，双重属性说，法律监督权说等观点。从我国立法实践、政治体制与各国的情况来看，检察权兼具行政权、司法权、法律监督权等多重性质，是一种具有自身独立性的自体性权力即检察权。当前我国检察权配置存在诸多问题，因此，我们有必要通过优化检察权的纵向和横向配置、强化民事行政监督权、增设民事行政公诉权等措施予以完善。

[关键词]检察权；性质；优化配置

检察权是检察机关依法履行的职权，是国家权力的重要组成部分，对维护国家社会政治稳定、保护人民利益具有重要作用。优化检察权的配置，对于充分发挥检察机关检察职能，强化国家法律监督，保障法律统一正确实施，具有重要意义。优化检察权的配置，也是以加强权力制约和监督为重点的司法体制改革的主要内容之一。

一、关于我国检察权的性质分析

对于检察权的性质在学术界主要有四种观点：①行政权说。此说认为检察权就是行政权；②司法权说，即认为检察权是具有司法性质的权利，检察官如同法官一样执行司法领域内的权力；③行政、司法双重属性说。此说认为检察权和检察官兼具行政与司法的双重属性；④法律监督权说。这种观点认为法律监督才是检察权的本质特点，司法属性和行政属性都只是检察权的局部特征，其依据在于我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”所以很多人把检察权也称为法律监督权，并且因此提出应当取消检察机关现有的职务犯罪侦查权。

目前，虽然作为一个法律事实，我国检察机关定位于国家的法律监督机关，检察权定位于司法权，已得到宪法之确认。但笔者认为将检察权定性为具有独立性的自体性权力能更好地反映检察权的属性，也更有利于检察权的优化配置。首先，我们从检察机关在西方国家机关中的地位看检察权的性质。现代检察制度确立以来，各国检察机关的设置和职权并不完全相同，这是由各国国情的不同决定的。现代西方国家的检察制度及其发展，反映了三个基本事实：第一，检察机关具有独立性。检察机关不论是设在行政机关，还是隶属于政府首脑，抑或独立设立，都不是作为一般的行政机关来设置和管理的，同时，检察机关也不同于审判机关。强调检察权的独立行使和检察官的独立地位，是西方国家检察制度的共同

特征。第二，检察机关到底属于行政机关还是司法机关，在西方国家并不是没有争议的。大陆法系国家倾向于将检察机关划归审判机关，英美法系国家倾向于将检察机关划归司法行政机关，但也有一些英美法系国家认为“检察机关是行政系统中享有司法保障的独立机构”，是公共利益的代表。第三，扩大和强化检察权是西方国家司法改革的趋势之一。作为现代检察制度的开创国，英国从20世纪80年代起，设立了独立的全国统一的检察机关，法国则从20世纪90年代起，在全国最高司法委员会中分设了与法官事务委员会并列的检察官事务委员会，扩大了检察官的职权。总之，检察权是国家权力中一个相对独立的、具有特殊性的权力，与之相联系，行使检察权的检察机关作为一个独立的国家机关而存在。其次，从国内政治体制来看，我国检察制度是由人民代表大会制度决定和产生的，检察机关是国家权力结构的一个重要组成部分。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“全面落实依法治国基本方略，……深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这一重要指示为检察权的改革发展指明了方向。在深化司法体制改革中检察权会不会有大的变化，检察权该如何优化配置和规范，都需要我们进行认真深入的思考。

从上述几种学说的分歧和各国检察机关的设置情况可以看出，检察权有自身独有的特征，检察权兼有行政、司法和监督等多重性质，是独立于行政权和司法权之外的一项权力，不能简单地将其归属于行政权或司法权。与其不停地争论，倒不如承认它具有自身独立性的自体性权力即检察权。

二、关于当前检察权配置存在的几点问题

一是有关检察权的法律规定过于零散、笼统，缺乏规范性和可操作性，从而导致了司法监督权的监督范围和内容不尽清晰，监督的方式和程序不甚明确。突出表现在民事、行政检察监督只在民事、行政诉讼法中有原则规定“有权对民事审判活动进行监督”，“有权对行政诉讼进行监督”，而没有具体的实施细则，致使司法实践中难以操作。二是检察权存在地方化。根据我国宪法，目前检察机关施行双重领导体制，检察机关的人员管理、经费来源、职务任免等受制于地方党委、行政部门和权力机关，使检察机关难以独立、高效地行使检察权，具体表现在人员管理、经费来源地方化。检察机关的上下级领导关系实际上只是一种业务指导关系，现在检察机关经费主要来源于本地区的财政部门。三是检察权行使的效率有待进一步提高。目前检察机关的机构设置基本对应检察职能，但也有部门之间职能交叉、非业务部门设置过多的问题。虽然保障工作是必不可少的，但是非业务部门的设置和人员配备如果超过一定限度，就会影响检察业务的开展，影响法律监督职能的发挥。四是部分领域检察权行使不到位。如在刑事诉讼中，理论上国有财产遭受重大损失可由公诉部门提起附带民事诉讼，但在司法实践中却很少运用，另外对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察机关可以提起附带民事诉讼，但具体由哪个部门来行使这项职能，检察机关往往无所适从。五

是自侦案件侦查权的侦查手段少。刑事诉讼法虽然赋予了检察机关一些侦查手段，但是同公安机关相比，缺乏必要的技术侦查手段和特殊侦查手段。

三、关于优化检察权配置的几点建议

检察权的合理配置过程，既包括检察权与司法权、行政权等外部权力实现分权、制衡，也包括检察权内部各项职能性权力之间的结构平衡及自我完善。笔者针对所存在的问题，提出如下几点优化我国检察权配置的建议：

(一)优化检察权的纵向配置

具体是指检察权在上下级检察机关之间的分配设置。我国宪法明文规定“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作”。由于我国人大没有对该法条内容做出解释，对“领导”是否包含人财物的权力没有谈及，根据宪法规定检察机关的产生办法，造成了检察机关人财物没有独立的现实。而目前世界上绝大多数国家检察机关实行的是垂直领导体制，主要表现是：①各级检察机关对外是一个整体，每个检察机关和检察官的活动都是整个检察系统活动的有机组成部分。②上下级检察机关和上下级检察官之间实行上命下从制。③地方各级检察机关和检察官不受任何地方利益的约束。实践证明，这种体制对保证法律的统一实施，有效打击犯罪，防止地方保护主义的不正当干扰，具有明显的积极作用。对此，笔者建议我国检察机关首先应改变现行的组织人事、管理制度和检察官的产生方式，使检察官的任免、晋级、奖惩与地方脱钩；其次，可将检察机关经费由中央财政作为专项支出实行单列，由上至下逐级下拨，保障检察机关经费独立；第三，可吸取党的纪律检查委员会改革的经验，逐步实行全国检察机关的垂直管理。

(二)优化检察权的横向配置

具体是指检察权在检察机关内部各部门之间的配备设置，主要体现在机构设置上。对此，笔者提出两点建议：一是通过精简机构，将职能相近的机构整合为一个部门。如将反贪污贿赂部门与反渎职侵权部门合并为一个职务犯罪侦查部门，设立统一的侦查机构，这有利于形成打击犯罪的合力，也是根据职务犯罪侦查的本质特征，将建构职务犯罪侦查机构作为一个统一整体来考虑的。二是按照职权设置机构，突出职能部门，减少非职能部门的比重，形成包括职能部门、内部监督部门、职能保障部门在内的三大类别的机构体系。

(三)强化民事行政监督权

现行的立法结构对民行检察权设置的力度不足、监督权力内容空泛、权能模糊，致使民行检察监督权缺乏操作性，无法落到实处。在司法实践中，民事诉讼