竞争_合作与生态文明建设合作制度--结合环渤海区域水污染治理的思考_王书明

控协 作 机 制，其 他 地 方 要 结 合 地 理 特 征、污 染 程 度 、城 市 空 间 分 布 以 及 污 染 物 输 送 规 律 ，建 立 区 域 协作机制”。合作 问 题 再 一 次 被 生 态 文 明 建 设 的 实践提出来，促 使 我 们 不 断 深 化 理 论 探 讨。 生 态 环境问题的整体性特点决定了行政区分治无法实 现生态环境的整体性治理。跨区域流域水污染是 典型的需要区域内政府间合作的问题。在目前中 国以中央为主导 的 跨 域 环 境 治 理 模 式 下，应 该 给 地方政府间的环境治理提供更多的合作空间和主 动 权 ，来 克 服 政 府 间 竞 争 带 来 的 负 功 能 。
它西 起 太 行 山，东 入 渤 海，南 界 黄 河，北 倚 内 蒙 古 高 原 南 缘 ，地 跨 京 、津 、冀 、晋 、鲁 、豫 、辽 、内 蒙 古 八 省区，流 域 总 面 积 ２６．５ 万 平 方 公 里，占 全 国 总 面 积的３．３％，偏重的 工 业 基 础、发 达 的 经 济 以 及 北 京的首都地位更加凸显了海河流域的社会经济战 略地位。产业结构以及人口基数决定了流域内省 市对于水资源的需求普遍较大。各省在经济发展 任务明确、周边政 府 你 追 我 赶 发 展 经 济 的 竞 争 环 境下，政府的注意 力 集 中 分 配 在 尽 可 能 开 发 利 用 辖区内水资源以实现其经济价值这方面。这是地 方政府间组织竞 争 的 体 现，是 一 种 有 限 理 性 的 逻 辑，地方政府不可 能 获 取 水 资 源 开 发 利 用 的 所 有 方案并进行成本 － 收 益 分 析，因 此 只 能 在 现 有 信 息的基础上做出决策。处于竞争环境下的地方政 府注意力的分配影响着政策的导向和政府行为。 由此而产生的后果是海河流域成为中国污染最为 严 重 的 流 域 之 一 ，成 为 生 态 、经 济 与 社 会 可 持 续 发 展的障碍。
（一 ）政 府 间 竞 争 注 意 力 分 配 不 均 衡 政府竞争不仅 是 官 员 政 治 晋 升 的 竞 争，更 是 一种组织层 面 的 竞 争。 一 方 面，政 府 拥 有 独 立 的 经 济 利 益 ，才 会 具 有 竞 争 意 识 和 竞 争 行 为 ，独 立 的 经济利益是政府竞争的经济基础 。 ［２］ 这是政府 间 展开竞争的 主 要 动 机。 另 一 方 面，地 方 政 府 的 压 力不仅来自上级 的 考 评，而 且 也 来 自 当 地 居 民 和 市场主体的意愿，发 展 当 地 经 济 和 稳 定 当 地 社 会 秩 序 都 需 要 大 量 的 资 源 ，在 资 源 有 限 的 条 件 下 ，就 会迫使地方 政 府 相 互 之 间 围 绕 资 源 展 开 竞 争 。 ［３］ 但由于政府组织的时间和注意力有限以及信息不 对称的约束，所以 政 府 并 不 是 在 所 有 的 职 能 范 围 领域都存在着竞争。这种不完全竞争以实现各自 行政辖区经济发 展 为 起 点，并 向 社 会 效 益 的 实 现 扩 展 。 “经 济 增 长 — 环 境 危 机 ”悖 论 指 称 这 样 一 种 现象：经济高 速 增 长 与 生 态 恶 化 并 存 。 ［４］ 这 是 政 府 间 竞 争 产 生 的 行 为 后 果 之 一 ，具 体 来 说 ，是 政 府 在竞争 过 程 中 注 意 力 分 配 不 均 衡 的 体 现。 一 方 面，政府组织本身 就 有 追 求 独 立 的 经 济 利 益 的 动 机 ；另 一 方 面 ，维 护 经 济 的 稳 定 增 长 同 样 也 是 中 央 政府下达给 各 级 地 方 政 府 的 主 要 任 务。 所 以，在 政府自身动机和中国官僚制度规定双重因素的作 用 下 ，政 府 的 决 策 活 动 、注 意 力 以 及 公 共 支 出 更 多 地集中在如何促进资源的优化配置以实现当地经 济的发展，而对环 保 类 公 共 产 品 供 给 的 注 意 力 有 限 。 在 此 前 提 下 ，以 流 域 为 例 ，政 府 注 意 力 更 多 地 集中在流域内水资源的开发利用而非保护。这意 味着在政府间竞 争 过 程 中，政 府 充 分 关 注 的 是 流 域作为一种自然 资 源 要 素 作 用 的 发 挥，而 不 是 其 生态效应。环渤 海 区 域 较 大 的 水 系 有 黄 河、辽 河 和 海 河 ，都 是 跨 行 政 区 的 水 系 。 以 海 河 流 域 为 例 ， · １０４ ·
但合作治理的实现同样面临着现实困境。跨界公 共问题治理的困境实际上是权力在跨界的区域空 间管辖上的缺位和地方政府在相互竞争中滥用权 力造成的 。 ［６］ 权力在空间中的缺位和在竞争中 的 滥用与制度缺失、机 制 不 匹 配 以 及 地 方 政 府 利 益 分化相关，最终产 生 的 结 果 是 政 府 间 合 作 的 不 充 分。从中国的 法 律 政 策 制 度 来 说，虽 然 水 污 染 的 防治以流域整体 治 理 为 出 发 点，但 是 按 照 行 政 区 划进行治理任务 的 分 配，各 省 级 行 政 区 在 中 央 部 委的指导下根据地区特点制定流域水污染防治规 划。这样的制度安排虽然可以保持水污染治理的 灵活性和区域性，但 是 却 忽 略 了 政 府 间 合 作 治 理 对 “公 地 悲 剧 ”问 题 的 破 解 和 对 改 善 流 域 整 体 效 果 的重要作用。 从 观 念 层 面 来 说，在 中 国 中 央 集 权 政治体制以及由 此 产 生 的 五 级 官 僚 组 织 结 构、属 地管理的制度环 境 下，政 府 官 员 寻 求 横 向 政 府 解 决问题的合作意 愿 不 强，已 有 的 政 府 合 作 更 多 着 力于经济发展协作方面。比如长三角的协作是以 上海为中心，周边 地 区 接 受 上 海 的 经 济 辐 射 而 获 得经济发展的契机。政府间的经济合作也是有前 提的，上海强势的 经 济 地 位 以 及 经 济 实 力 是 长 三 角政府进行合作的重要前提。而流域水污染治理 合作则与经济合 作 不 同，环 境 治 理 实 现 的 是 社 会 效 益 ，投 入 成 本 周 期 长 且 收 效 缓 慢 。 因 此 ，并 不 存 在一个省级政府治理跨域水污染的同时也能辐射 其他省级 政 府 共 同 参 与 流 域 内 水 污 染 治 理 的 逻 辑。政府在环 境 治 理 上 不 是 不 作 为，而 是 有 界 作 为 ，以 组 织 所 管 辖 的 行 政 边 界 为 限 ，这 是 政 府 环 境 治理观念偏离的体现。
第１ ７卷 第 ６期 ２ ０ １ ５ 年 １ １ 月
·生态文明建设·
哈 尔 滨 工 业 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ） ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＩＴ（ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＣＥＳ ＥＤＩＴＩＯＮ）
Ｖｏｌ．１７ Ｎｏ．６ Ｎｏｖ．，２０１５
竞争、合作与生态文明建设合作制度的建构
———结合环渤海区域水污染治理的思考
在政府职能转变以及中国经济转型的时代背 景下，环境污 染 问 题 得 到 了 地 方 政 府 的 重 视。 环 保部对地方政府环境污染的公开问责以及新环保 法的颁布迫使地方政府把环境保护放在较为重要 的 位 置 。 一 方 面 ，行 政 辖 区 边 界 、属 地 管 理 制 度 清 晰地划分了行政区利益。政府环保工作是以行政 区划为边界开展 的，力 求 辖 区 内 的 环 境 治 理 取 得 成果。就海河流 域 水 污 染 治 理 而 言，在 环 保 部 水 专 项 治 理 项 目 的 统 一 安 排 下 ，北 京 、天 津 对 辖 区 内 的 支 流 进 行 污 染 治 理 ，项 目 是 以 省 级 为 单 位 进 行 ， 尚未涉及政 府 间 合 作。 另 一 方 面，环 境 问 题 存 在 多样性，政府对待 不 同 的 环 境 治 理 问 题 同 样 存 在 偏好选择、注 意 力 分 配 存 在 差 异 的 问 题。 雾 霾 的 出现使得公众对于空气质量的关注达到了前所未 有的高度，形 成 了 一 定 的 舆 论 压 力。 空 气 污 染 与 流域水污染问题 都 具 有 整 体 性 特 征，但 由 于 雾 霾 问题公众持续关注以及舆论压力大而吸引着政府 的注意力，成 为 政 府 环 境 治 理 的 主 要 着 力 点。 而 政府对流域水污染问题高度关注的路径一般是突 发 大 事 件 ，随 着 事 件 退 出 舆 论 视 野 ，政 府 对 于 流 域 水污染问题的关注程度则会有所减弱。
（二 ）政 府 间 合 作 不 充 分 合作 是 促 使 公 共 利 益 “蛋 糕 做 大”的 行 为，竞 争是争夺周围的 生 存 资 源，自 己 不 创 造 有 利 于 他 者 生 存 的 资 源 ，却 试 图 “分 得 更 大 份 额 的 蛋 糕 ”［５］。 公共问题的合作治理可促成公共利益的最大化，
一 、跨 区 域 流 域 水 污 染 治 理 何 以 难 成
跨区域流域水污染治理是指以两个或两个以
Hale Waihona Puke 收 稿 日 期 ：２０１５－０９－２６ 基 金 项 目 ：国 家 社 会 科 学 基 金 项 目 “生 态 文 明 建 设 的 制 度 范 式 研 究 ”（１５ＢＳＨ０３９）；教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 规 划 基 金 项 目 “环 渤 海 区 域 生 态 文 明 建 设 的 宏 观 路 径 研 究 ”（１３ＹＪＡ８４００２３）；山 东 省 社 科 规 划 重 点 项 目 “山 东 半 岛 蓝 黄 经 济 区 生 态 文 明 建 设 研 究 ”（１２ＢＳＨＪ０６） 作者简介：王书明（１９６３－），男，山东蓬莱人，教授，社会学研究所 所 长，海 洋 国 土 资 源 管 理 研 究 所 所 长，从 事 生 态 文 明 建 设 研 究；周 寒 （１９９２－ ），女 ，山 东 枣 庄 人 ，硕 士 研 究 生 ，从 事 生 态 文 明 建 设 研 究 。
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上 的 政 府 为 主 体 ，需 要 发 挥 企 业 、非 营 利 组 织 和 公 众的 作 用，通 过 一 些 机 制、过 程、关 系 和 制 度 从 整 体上解决流域水污染问题。本文所研究的对象指 跨 省 、自 治 区 、直 辖 市 的 横 向 地 方 政 府 间 流 域 水 污 染的治理合 作。 从 本 质 上 来 说，这 是 由 流 域 的 自 然属性所决定的。因为流域作为一种独特的自然 资源，是 以 河 流 为 中 心、由 分 水 线 包 围 的 区 域，是 从 源 头 到 河 口 的 完 整 、独 立 、整 体 性 极 强 的 一 个 自 然区域 。 ［１］ 但问题在于政府间竞争中所体现的 注 意力分配不均衡以及合作的不充分为跨区域流域 水污染治理设置了障碍。环渤海区域水污染治理 问题是这方面的 典 型，是 本 文 理 论 叙 述 的 经 验 来 源与对象。