完善企业破产失业职工救济制度的思考

完善企业破产失业职工救济制度的思考
自《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）颁布实施以来，对建立优胜劣汰的社会主义市场竞争机制和规范市场秩序，完善我国法律体系起了很大的推动和促进作用。

然而，随着我国改革开放和加入WTO的的深入发展，特别是社会主义市场经济体制的确立和深化之后，社会和经济结构发生了重大而深刻的变化，尽管《企业破产法》进行过修改，但变化了的新情况、新问题不断出现，仍使现行的《企业破产法》有一定的局限性，不能适应变化了的新形势，尤其是企业实行破产后，失业职工基本生活和再就业方面的难以保障，暴露出我国救济制度方面的一些明显缺陷。

据此，笔者就如何“完善企业破产失业职工救济制度”作一思考。

一、失业职工救济制度的涵义
企业破产是指“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的”行为。

在市场经济条件下，只要存在商品经济就会有竞争，有竞争必然会导致优胜劣汰。

因此，某些竞争力不强的企业因资不抵债而引发破产是客观存在的，也是社会主义商品经济发展的必然结果。

失业职工救济制度是指“政府建立的对破产企业失业职工基本物质生活予以保障，并为其重新就业提供帮助的社会制度”。

我国为了减少企业破产造成社会的不稳定和动荡，保障公民的基本生活需求，稳定社会经济秩序，先后建立了失业救济的相应社会保障制度，这些社会救济保障制度包括“失业救济和再就业安置”两大内容。

其适用范围既包括国有企业失业职工、其他企业的失业职工，又包括企业破产而失业的职工、其他原因而失业的职工；其功能是为了最大限度地实现债权、保护债权人利益，维护债务人权益，协调社会公共利益，在一定程度上约束企业经营管理者。

二、目前失业职工救济制度的现状
（一）失业职工基本生活难保障
企业要实行破产，都是因为经营不善，内外债务深重，职工工资、医疗费等拖欠严重，资产难以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情况下才提出申请的。

因此，在企业进行破产过程中，职工既要承受破产带来的心灵创伤，又要面对“上有老要赡养、下有小要抚养”的困境；加之企业破产清算的手续太多，过程较长，而这段时间失业职工的基本生活来源在法律上也没有明确的保障，这就使失业职工每天为其基本生活来源伤心发愁。

特别是职工失业到没有再就业的这段时间里，无论是最低基本生活费的申报，还是失业金的领取都需要一定时间，这就形成了失业职工基本生活费来源的“断档”，致使有的职工失业后，在没有基本生活费来源的情况下，有的职工不得不产生轻生或者其它过激行为的念头。

（二）失业职工欠发工资难清偿
《企业破产法》第四十八条规定：债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。

债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。

这条规定，表面上看实在合理，但在实际工作中执行起来难度却很大。

1、企业申请破产，拖欠职工的费用缺乏原始依据
因为企业面临破产时，一般都是亏欠职工工资和医疗费等十分严重，生产经营举步维艰。

在这种情况下，企业职工人心不稳：有的关键部门的负责人陆续离开企业，有的部门负责人也不认真履行职责，这就造成拖欠职工的工资等费用不能及时造册归档，相关的原始资料也有所缺失。

当职工对企业拖欠自己的报酬进行追讨时，由于没有必要的原始依据作辅助，追讨软弱无力，致使拖欠难以清偿。

2、企业实行破产，拖欠职工的费用难以充抵上缴
企业的亏损严重入不敷出，企业职工的基本养老保险、基本医疗保险费和工伤保险费不能上缴，职工工资等不能及时发放，这都是企业即将破产的前兆。

所以，要使债务人清偿所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用及必须上缴的法定费用，不是一件轻而易举的事。

因为企业对职工形成的各种拖欠和法定费用的没能上缴，有的是企业经营十分困难造成，有的是企业债务人故意拖欠所致，也有的是因业主恶意拖欠企业的款项形成。

所以，企业破产失业职工应得的各种报酬，表面上在进行破产清算时能如数解决，可在实际工作中很难让职工的这些合法收入如愿以偿。

像企业破产清算完毕后，出现有的职工应得的报酬还不能充抵法定上缴费用；有的职工甚至还出现对企业有所欠款的情况在现实中不是少数。

其实，企业破产对于弱势的职工来说，要维护自己的既得利益非常艰难，即便要想通过诉讼来维护自己的合法利益，那漫长的历程和不可预料的费用开支往往叫职工望而生畏。

（三）失业职工其再就业难落实
企业是职工温暖的港湾。

职工能在企业工作，个人及家人生活就有来源和保障，就能使职工情绪稳定，家庭安定。

可一旦企业破产，职工失去工作，大部分职工的情绪却会变得暴躁起来。

尤其是在再就业无法落实的情况下，更让职工焦虑不安，魂不守舍。

因此，尽快让失业职工有事做实现再就业，是社会和家庭安定和谐的重要因素，是各级政府主抓的刻不容缓的大事。

面对经济的全球化，经济成分的多元化，利益主体的多样化，企业破产后由于失业职工学识、技能和人脉上的差异，难免只有少数失业职工能再就业。

可是，国家对破产企业失业职工再就业的问题只是政策性关心多，实质性的举动少，特别是在法律上没有特殊、强有力的社会救济保障制度和措施，这就出现了“职工失业就等于不能再就业”的情形。

虽然有的失业职工能主动出击，立足自谋职业，但因资金和一些人为障碍，往往使失业职工进退维谷，很难实现再就业。

三、建立失业职工救济制度的途径
破产企业失业职工的救济和安置问题，不仅是破产立法应予充分考虑的问题，更是社会保障立法必须完成的重任，也是各级人民政府必须履行的职责。

进一步建立和完善失业职工有效的救济制度意义重大，势在必行。

它有利于保护破产失业职工的利益，公平维护债权人的利益；有利于《企业破产法》的顺利实施；有利于维护正常的社会主义市场经济秩序；有利于维护社会的稳定。

所以，建立和完善失业职工有效的救济制度，重点要抓好以下工作：（一）建立失业职工社会保障法律体系
我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，充分吸收借鉴国外先进经验，尽快制定出符合我国国情的《中华人民共和国社会保障法》，以进一步完善社会保障体系，完善失业职工保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障和法律依据，保持社会在有序运行中的稳定和发展。

《社会保障法》应对企业破产失业职工的救济和保障内容、方法、途径等作出明确规定，以保证对失业职工的社会保障和救济有规可循，依法办事。

（二）提高失业职工过渡期的生活标准
各地人民政府应根据企业破产失业职工的家庭情况、赡养人口及相应的经济来源状况制定出“失业职工过渡期的基本生活费标准”。

这基本生活费标准，要在原来的基础上有所提高，以确保失业职工在未再就业前（最好以一年为限）有较好的生活来源，能全身心投入寻找工作；这基本生活费的开支应在当地人民政府所收的企业税中列支，以促进失业职工能全
身心投入寻找工作，实现再就业，从而达到维护家庭稳定，维护家人和睦，维护社会安宁的目的。

（三）加强对失业职工的全面动态管理
当地人民政府要强化对失业职工的全面动态管理工作。

对企业破产失业职工，“在政治上要多帮助，在思想上要多疏导，在就业上要多指导，在生活上要多关心”。

尤其对大病、重残、丧失劳动能力的失业职工要充分考虑其家庭支出因素，确保他们能纳入低保范围，并在评定低保补差时进行适当追加补贴。

（四）积极开展失业职工贷款上的扶持
破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府应当在对失业职工采取专业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前基本生活需要的同时，对失业职工自谋职业的，政府应发给一定的鼓励金；对自谋职业确有还贷能力的，政府应减化手续支持其贷款，并采取贴息、低息或由当地人民政府承担贷款利息等方法千方百计促进失业职工再就业。

（五）大力惩处企业破产违法犯罪行为
近年来在申请企业破产的过程中，出现了“虚增债务，债权坏帐处理；体外循环，隐匿资产；破产程序不透明，从中贪污；执行财产低价转让资产，从中渔利；虚假破产、逃避债务”等不少的破产违法犯罪行为。

国家应该积极建立和完善与此相关的法律法规，以期能够预防和打击破产违法犯罪行为的发生。

要建立完整的破产犯罪的罪名体系和关于破产主体、刑罚设置，破产犯罪的立法体制等，以保证企业破产过程的进一步规范化、程序化，保证债权、债权人和债务人的合法权益神圣不受侵害，促进我国社会主义经济“快速、稳定、协调和健康”地发展。