浅析我国国家赔偿法归责原则

[下转第80页]2010年4月（总第237期）法制与经济FAZHIYUJINGJI NO.4，2010(Cumulatively ，NO.237)[摘要]1995年1月1日正式实施的《中华人民共和国国家赔偿法》，在我国法制史上第一次确立了国家侵权责任制度。

由于立法时客观条件的制约，这部法律实施10年来,凸显出许多不合理、不完善之处，现行国家赔偿法的赔偿归责原则体系存在原则与使用间冲突、和国际国家赔偿原则的不协调等缺陷。

与民法上的赔偿原则相比，条件过于严格，不利于对被害人的保护，且与国际化趋势不相统一。

[关键词]国家赔偿法；违法责任原则；归责原则；缺陷国家赔偿制度的建立与完善标志着人类民主与文明的进一步发展，也是法制建立与完善的一个重要标志。

从全球上发生首例国家赔偿案件———1873年法国的勃朗戈案，到今天已有100多年的历史。

而国家赔偿制度的普遍确立则是在二战之后，是在饱受战争创伤的人民要求和平与民主、呼吁政府切实保障人权的背景下形成的。

各国国家赔偿制度中所确立的归责原则体系直接决定着该国国家赔偿的广度与深度。

“归责”一词，最早是在民法学中提出，是指“行为人因其行为或物件致他人损害的事实发生以后，应依据何种根据使其负责……”其实质是一种根据，是把致害行为与赔偿责任连接起来的桥梁。

我国的国家赔偿法实行单一的违法责任原则，国家赔偿分为两大类，一类是行政赔偿，另外一类是刑事赔偿。

一、违法责任原则的优点首先，违法原则是客观归责原则，避免了过错原则在主观认定方面的困难，便于受害人取得国家赔偿。

其次，违法原则以执行职务违法为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造成的损害给予赔偿的可能性，有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。

再次，违法原则是较为单一的归责原则，简单明了，与违法及过错原则相比，便于实践操作。

最后，违法原则以国家机关及其工作人员执行职务的合法与否作为是否承担国家赔偿责任的标准，与依法治国、依法行政原则强调的职权法定、依程序行政等要求相一致，与行政诉讼法确定的行政行为合法性审查原则。

正是基于以上优点，违法原则才被我国当时的立法者确立为现行的国家赔偿归责原则。

二、违法责任原则的缺陷国家赔偿归责原则的确认，关系到整个国家赔偿责任制度体系得建构和正常运行。

因此，国家赔偿归责原则的合理性和科学性在一个国家赔偿责任理论方面和实践方面起着举足轻重的作用。

虽然违法归责原则对于防止国家机关及其工作人员滥用职权，克服了过错责任的不确定性，减少责任认定上的困难，增强其可操作性，强化国家公权力主体的法治理念起到了积极的作用。

但实践证明，将违法原则作为整个国家赔偿制度的总归责原则存在着许多缺陷。

（一）违法归责原则过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件，使得受害人难以获得国家赔偿首先，理论上主张国家赔偿归责原则是违法归责的学者一般都认为，违法的含义是广泛的，既包括了明确违反成文规范的情况，也包括了法的原则和精神；既包括了作为性违法,也包括了不作为性违反；既包括了法律行为违法，也包括了事实行为违法。

这种解释无疑有利于受害人的权益保护。

但其毕竟只是理论上的解释，并不具有法律效力。

对于国家赔偿法中规定的“违法”，在实践中往往被理解为“国家侵权主体的行为违反了法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的明确规定”。

实践中出现的狭义解释，就把大量应当属于国家赔偿的事项排除在国家赔偿的范围之外，严重影响了对当事人权益的保护。

比如违反诚实信用等法律原则的行为，就无法得到国家赔偿。

其次，狭义违法归责原则没有概括过错的范围，使得相当一部分应当赔偿的事项被不合理地排除在外。

将具有过错情况的行为排除在国家赔偿的范围之外，是不符合一般侵权行为原理的，也不符合常理。

不管在理论上提出的无过错归责，还是严格责任、公平责任等，都并不否认在存在过错的情况下应当承担责任。

由于国家赔偿法把归责原则定位于对造成损失行为的评价上，使得一些无辜受到损失的个人得不到应有的弥补或赔偿，缩小了国家赔偿的范围，无端增加了受害人获得赔偿的难度，使赔偿责任变成了评价责任和追究责任。

（二）违法责任原则不适用于滥用自由裁量权引起的国家赔偿问题国家机关及其工作人员在行使职权时往往享有法定自由裁量权，例如，在行政处罚方面，《食品卫生法》第27条就赋予行政机关20元以上万元以下罚款的自由裁量权，还有的法律只规定应予行政处罚却未具体规定处罚的幅度，事实上赋予了行政机关近乎无限制的自由裁量权，然而，滥用法定自由裁量权的行为则是根据自己的好恶做出或不做出某种行为，不仅违背了客观事实，而且违背了法律设定自由裁量权的本意。

正当行使自由裁量权有利于公民、法人和其他组织合法权益的保护，但滥用自由裁量权则与法定设置自由裁量权的本意相违背，从而使案件当事人受国家机关工作人员主观因素的影响，承担合法权益受损的风险。

既然在法律中规定了一个行使自由裁量权的尺度范围，那么国家机关工作人员即使徇个人之私对相对人的较轻违法行为适用了最高的标准，滥用了自由裁量权，当事人的权益也无法得到救济。

（三）归责原则单一性带来的举证责任困难国家赔偿法规定国家赔偿需同时具备四个基本条件：一是国家机关工作人员行为违法；二是受害人合法权益权益受到损害的客观事实；浅析我国国家赔偿法归责原则朱耀峰吴微77!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!![上接第77页]三是违法行为必须是国家机关工作人员违法行使职权的具体行为；四是违法行为与损害事实之间有因果关系。

国家赔偿案件实行举证责任倒置，但被申请人不能否定申请人主张的损害事实，在被申请人不能提供证据或提供的证据申请人不服，不免除申请人的举证责任。

同时受害人向人民法院申请赔偿确认时，要提供其符合四个确认条件的相应的证据材料，这无疑加剧了受害人的负担。

申请人如果不能提供证明自己主张的证据，则承担主张可能不能成立的风险。

风险明显比国家机关承担的风险大得多，权利得到救济的可能性也相对变低。

（四）单一的违法原则，与国际上国家赔偿归责原则的多样化趋势不协调在民法领域，传统的民事侵权理论以主观过错原则为主，而现代的民事侵权法则涵盖众多归责原则，如以损害结果为原则的结果原则，以公平考虑为依据的公平原则，以过错为依据的过错原则，以行为的危险性为依据的危险原则，等等。

鉴于国家赔偿责任在理论渊源上产自民事侵权责任理论，当初在确立国家赔偿责任时，世界上的许多国家也大致确立了主观过错责任的归责原则，而近几十年来,世界上不少国家尝试采用危险责任、公平责任、结果责任等无过错责任，通过探索逐步形成了以一种归责原则为主、以其他责任原则为辅的国家赔偿归责原则体系。

我国国家赔偿法确立的单一归责原则，既不利于国家赔偿范围的扩大，也与国际上国家赔偿归责原则的多样化趋势不协调。

在国家赔偿制度发展过程中，单一的归责原则已很难解决日益复杂的侵权责任问题，应尽快建立国家赔偿制度多元化归责体系，从而真正使法律在与社会结合过程中实现稳定性和灵活性的有机统一。

[参考文献]1.罗豪才,应松年.国家赔偿法研究.中国政法大学出版社,1996.2.刘嗣元.论我国国家赔偿法的归责原则.中国法学,2000,(2).3.肖峋.谈国家赔偿法四个缺陷.宪法学·行政法学,2002,(1).4.王利明.侵权行为法归责原则研究.中国政法大学出版社,1997.5.杨解君.行政责任问题研究.北京大学出版社,2005.分工，依法履行职权，承担责任；其次，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，充分利用现代科学技术手段，建立电子网络监管平台，将各监管对象的生产经营及其管理情况纳入网络监管系统，提高监管的针对性和有效性，降低监管成本，提高监管效率，需要进行深入细致的研究和广泛扎实的实践。

再次，《食品安全法》赋予食品安全综合协调部门公布食品安全信息等职责，综合协调部门可以充分利用信用信息的力量，建立科学的工作机制，解决食品安全保障体系中运行动力的问题。

2.强化行政执法协作和刑事司法衔接机制首先，加强与相关职能部门的配合协作。

对食品安全监管中发现违法行为属于其他部门管辖的，及时书面移交相关部门；对申诉举报处理工作中发现应由其他部门处理的，及时转交有权处理的部门，相关移交、转交材料要存档备核；积极配合有关部门依法履行食品安全监管职责，对共同负责的领域适时开展联合执法检查。

其次，实现行政执法与刑事执法工作相衔接。

行政执法机关与刑事司法机关担负着打击违法犯罪的共同责任，实现行政执法与刑事执法工作相衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督。

再次，加强同公检法机关的工作联系。

畅通信息沟通渠道，建立案件移送、查询监督、证据保全、案件审查处理、立案监督、疑难复杂案件咨询介入、职务犯罪线索移送审查、案件移送报表备案等管理机制，完善工作协调、信息通报、联席会议等制度，加大打击食品安全领域违法犯罪的力度，提高综合治理能力。

（四）食品安全监管体制的有益探索我国的食品安全监管体制从计划经济时代以来，就是多部门、多级别监管的统一模式。

尽管《食品安全法》对整个食品安全领域进行了法律上的统一规定，并对我国食品安全监管体制和法律制度作了很大改善，但我国的食品安全领域情况复杂、问题繁多，法律的规定很难面面俱到，现行的体制仍然存在监管部门职责的分散与冲突局面。

“他山之石，可以攻玉”。

我国的食品安全的监管模式，应当立足于我国国情，在充分学习和借鉴世界发达国家的食品安全监管经验的基础上，不断进行探索和创新。

设想如下：模式一：在结合我国实际国情基础上，可以在现有的执法资源基础上进行整合，成立一个专职的食品安全监管机构；或在现有部门框架下，将食品安全监管职能赋予某一个专门部门，并对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执法能力，使之能胜任食品监管的重任，从而形成以一个监管部门为主、其他部门协同配合的统一协调的监管体系。

针对我国食品监管中生产经营主体形式繁多、大小不同，尤其中小型企业较多、生产经营活动复杂的特点，可在专职监管部门内部进行分工，根据不同的食品生产经营的特点设立分属机构，并尽可能实现由中央或至少由省级直接设立分支机构进行垂直管理，以防止地方保护主义对食品安全监管的干扰。

同时，继续强调地方各级政府的食品安全责任，保留其对具有当地特色的以及仅限于本地区范围内的食品生产经营活动的监管权，充分发挥地方政府在当地的综合协调和管理优势，从而形成条块结合的符合中国特色的食品监管体系。

模式二：在现有监管模式的基础上，将分段监管模式改为原料供应、生产经营和消费三大环节，由农业部门牵头负责种植、养殖、捕捞等食品原料环节的监管，由专门的食品监督部门负责食品生产加工经营环节的监管，由卫生部门负责消费环节的监管，其他部门从各自职责出发，做好相应的配合监管工作。