对于深化资源税改革的思考

情况反映2010年第16期财政部亚太财经与发展中心2010年4月7日对于深化资源税改革的思考危机后中国经济快速增长的态势继续领先于世界各国，但传统的增长方式已经不能适应新时期的发展，加快经济发展方式转变成为今后一段时期的重要任务。

财税政策是支持转变发展方式的重要手段，谢部长近期关于不断深化财税体制改革的文章正确地表述了这一思想。

今年的财政工作会议和政府工作报告都明确提出要实施资源税改革。

资源税改革不仅有利于企业节能增效和技术改造，还可以增强资源较为丰富的中西部地区的发展能力，有益于加速我国经济发展方式的转变，有利于进一步缓解资源、环境和经济发展之间的矛盾，以保障进入工业化中后期和城市化快速发展时期的中国经济可持续发展。

目前，资源税改革问题引起了社会各界的广泛关注。

结合资源税改革对经济发展方式转变的积极影响以及国际资源税体制的实施经验，我们对深化资源税改革做了思考，供参考。

一、资源税及其改革历程（一）资源税资源税是对我国境内开采应税矿产品的单位和个人，就其应税数量征收的一种税。

长期以来，我国各地自然资源条件存在的差异使资源开发企业的利润相差悬殊，不仅造成了收入分配上的不合理，也造成了掠夺性开采等资源破坏问题。

开征资源税旨在调节收入分配，增加财政收入，保护及促进自然资源的合理开发和利用。

目前，资源税的征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐共七大类。

根据不同地区、不同资源赋存条件等因素，同类资源的税率分为不同级别。

资源税以量计征，分别以纳税人开采或生产应税产品的销售数量及自用数量为课税基础。

（二）我国资源税的改革历程1984年，我国颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》,开征资源税。

资源税税目只包含煤炭、石油和天然气三种，采取累进税率,以销售收入为税基,以销售利润率为累进依据。

1993年，《中华人民共和国资源税暂行条例》颁布实施。

资源税征收对象扩大为目前的7种，并将计征方式改为目前的从量计征。

2004年以来,国家分别对煤炭、原油、天然气、锰矿石等资源性产品的税率进行了调整,范围和规模都有所扩大。

二、改革的必要性及改革方向中国传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型经济发展模式，在造成资源短缺矛盾的同时也造成了环境污染的加剧，经济发展与资源、环境间矛盾的与日俱增。

自2000年以来，单位GDP的能耗较十年前大幅增长。

目前，我国二氧化碳的年排放量位于世界前列，在世界上污染最严重的20个城市中我国城市占6个。

可以说，我国的经济发展更多的是以能源消耗和环境污染为代价而实现。

随着中国步入工业化中后期，进入工业化和城市化快速发展时期，如经济发展方式不尽快转型，资源、环境的承载力将无法继续维持经济的稳步较快增长。

为此，资源税的定位应有所调整和升级。

在市场发挥资源配置的基础性作用的前提下，资源税作为政府调节经济活动的政策工具，应进一步完善其在资源配置中应有的作用。

其一，充分体现资源生产与消耗所带来负外部性，并使负外部性充分内在化；其二，通过改革促进能耗降低和能效提高，带动经济增长方式、外贸结构以及产业结构的转变和升级，加快经济发展方式的转变。

在此前提下，我们认为目前的资源税体制仍存在着以下亟待改进之处：（一）提高税率以充分反映资源负外部效应。

目前，资源税税率仍没能充分反映资源生产与消费过程中所造成的环境成本即负外部性，而负外部性属于市场失灵的表现，需要通过税收等政府调节手段来实现其内在化。

由此，资源税对资源开采和使用的调节作用没能得到很好的体现。

一方面，资源富裕的地区会更多地依赖资源投入实现经济增长；另一方面，由于传导机制，资源税率偏低也会造成资源产品市场价格偏低，不利于资源的节约使用及资源消耗性产业的自主转型。

（二）扩大征收范围以避免资源的无偿及廉价使用。

人类经济活动几乎覆盖了包括土地、矿产、水、森林、草原、海洋、生物等在内的各种自然资源，为经济发展对其所进行的开发利用都将带来对环境和生态的影响。

这些在资源税征收范围中还没有得到完全的体现，也就在一定程度上造成了部分资源的无偿或廉价使用。

因此，应适时扩大资源税的征收范围，尤其是水资源税和森林税。

（三）转变计征方式以充分发挥税收杠杆调节作用。

现行资源税采用从量计征的方式造成资源税无法反映市场供求及价格变动情况，不能随资源产品价格和资源企业收益的增加而增加。

一方面，利益的驱使加重了资源的过量开采和使用；另一方面，造成资源税占全国税收收入总量比例逐年下降，政府无法因资源价格的上涨获得相应增收。

由此，税收杠杆的经济调节作用无法得到很好的发挥。

因此，应考虑改变征收方式，将从量计征方式改为从价计征或两者相结合的方式，使资源税的征收与征税对象的数量及价格变动紧密联系。

此外，现行资源税是根据纳税人开采或生产应税产品的销售数量及自用数量进行征税，却没有涉及储量部分，一定程度上造成了资源的积压、浪费、过度开采，具体体现在“采富弃贫”、“采易弃难”的低回采率的掠夺式采矿方式。

（四）转变资源税分配方式以进一步体现公平原则。

资源税属于地方税，除海洋石油以外，资源税的税收收入全部归地方所有，这不仅便利了税款的征收，也可增加地方政府的局部经济调控能力。

但我们也应看到，我国各地自然资源的分布不均匀，资源税作为地方税不能体现公平的原则，尤其是对于资源欠缺地区，地方政府无法获得相应的财政收入，弱化了资源税的整体经济调节作用。

同时，资源丰富地区通过自然资源的开采和使用来获得财政收入的行为却得到了一定的鼓励。

因此，可考虑将资源税划分为中央和地方的共享税，以加强中央政府宏观调控力度，中央政府可通过转移支付机制支持资源贫乏地区的资源开发以及生态环境的保护。

（五）进行税费合并以避免重复征收。

目前我国对资源产品征收的税种除资源税外, 还包括城镇土地使用税、土地增值税、资源补偿费、矿区使用费、安全生产费等多种税费。

这些税费与资源税的征收实质是基本相同的。

为避免重复征收，减少征收的阻力和成本，应本着简单税制的原则，建议对部分税费实行合并，并明确不同税费名目各自的经济调节作用。

三、对经济发展方式转变具有积极意义（一）资源税改革有利于加快转变经济发展模式，有利于内生型经济增长模式的培育，有利于产业结构的优化升级，有利于工业生产由依靠物资消耗向依靠科技进步和技术创新转变。

中国的经济增长长期依靠投资和出口，危机后，为保障经济的稳步增长，基础设施被作为政府投资的重点，并进一步带动了钢铁、有色、建材、煤化工等行业产能的扩大和产能过剩。

同时，由于我国资源性产品的生产成本相对较低，发达国家制造业大量向发展中国家转移，我国出口产品结构中高耗能、高污染产品占比过高。

能充分反映资源稀缺及资源开采负外部性的资源税体制，必然推高资源开采的成本并通过价格传导机制推高资源性产品的生产和利用成本。

一方面，这会激励资源开采企业和工业生产企业加大技术研发的投入，提高开采率和资源利用率，企业生产目标也会由产能扩大向生产率提高转变。

另一方面，资源税改革也有助于推动第二产业中资源消耗行业和产能过剩行业转向低能耗、低排放、高效益的新型产业。

此外，资源性产品使用成本的提高，会对我国外向型的制造业转型起到一定的推动作用，并在一定程度上推动国内消费需求的健康增长。

由此，资源税改革将有助于我国经济发展模式向集约、创新驱动、内生增长的方向转变。

（二）资源税改革有利于我国以低碳排放为特征的产业体系和消费模式的建立，有利于我国积极应对气候变化和加强环境保护。

碳排放主要来源于工业化生产过程中能源消耗所产生的二氧化碳气体。

2006年，我国十一五计划明确提出到2010年单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右；2009年，中国政府计划到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。

根据公布的数字，截至2009年底，中国单位GDP能耗下降超过14%，这与2010年达到20%的目标还有一定距离。

目前，在实现节能减排目标的压力下，中国尽快建立低碳的产业模式和消费体系显得尤为重要。

合理的资源税改革方案将有力推动第二产业向第三产业转移、推动第二产业内部由依靠资源消耗向依靠技术创新转型，这将有利于构建低碳的产业模式和消费体系，实现节能减排目标。

（三）资源税改革有利于地方政府增收。

一方面，地方政府增收可为各地区生态恢复和环境保护提供资金保障，有利于各地区经济的可持续发展；另一方面，在我国矿产资源集中但经济相对落后的中西部地区, 财政的贫瘠却与资源的丰富形成了鲜明的对比, 增收意味着政府可支配财力的增加，可提高地方政府经济调控能力。

四、国际借鉴（一）税收覆盖范围广由于采取了“先污染后治理”的工业化道路，一些工业化国家在发展过程中也面临着资源环境条件的不断恶化。

进入后工业社会后，这些国家对资源的开发利用逐步成熟，资源税费体系也逐步建立。

其资源税不仅针对矿产资源和盐，且针对水、森林、渔业和土地资源等；此外，税费体系较为明确，并形成了资源管理的立体网络。

作为世界资源消耗的超级大国，美国政府非常重视资源税对生态环境保护及资源合理开发的调节作用。

其资源税不仅包含了针对矿产品、木材、盐等在内的各种自然资源的开采税，还包含了公共社区水系统税和渔业资源上岸税。

同时，资源税费体系中还包含了湿地费、公共地放牧费、狩猎捕鱼许可、水使用费、矿区使用费等资源费。

澳大利亚矿产资源丰富，是世界上重要的矿产资源生产国和出口国。

澳对200海里内的海洋专属经济区内开采应税产品的企业征税，税率为企业利润的40%，应税产品包括原油、天然气、液化天然气、凝析油、乙烷；此外，澳大利亚对陆地上开采应征产品的企业征收特许权开采使用税，应税产品包括铁矿石、煤炭、原油、天然气等。

目前，澳大利亚政府正考虑废除各地方政府的特许开采使用税，而以一个全国性的、统一的资源租赁税取而代之。

俄罗斯于2001年进行了全面的税制改革，建立了新的自然资源税制系统。

从2002年1月1日起，以矿产资源开采税替代了原先存在的三种税，即矿产资源开采使用费、矿物原料基地再生产提成和石油、凝析气消费税。

同时，作为森林储备位居世界第一的国家，俄罗斯对森林实行有偿使用，以森林税和租赁费的方式向利用者收取费用。

此外，俄罗斯还开征了四种水资源保护税，包括使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生水、工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税。

（二）资源税计税方式灵活有效美国没有全国统一的资源税制，而是由各州地方政府根据当地资源消耗的实际情况来制定和征收，从量与从价并存。

各州定税权的存在有助于实现资源税与经济增长的良性配合。

资源税在俄罗斯属于中央和地方共享税，针对不同的资源，分别规定了税收分配方法。

此外，俄罗斯还采取动态资源税制，以林业税为例，林业资源使用人缴纳不低于最低税率的实际税率，税收管理局会随市场价格水平和生产费用的变化而进行动态调整。