网络环境下政府信息资源共享的基本模式与制度保障

网络环境下政府信息资源共享的基本模式与制度保障在网络环境下，政府信息以数字代码的形式广泛分布于逻辑空间。

政府信息资源共享实质上是通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式，促进信息资源价值最大化并使其在不同政府部门、社会组织和群体之间合理配置的过程。

在这个过程中，政府信息资源共享受到诸多因素及其相互关系的制约，其中，制度环境是带有根本性和全局性的因素。

消解政府信息资源共享的障碍，关键是确立并执行一套适合中国国情的信息管理制度。

标签：网络；政府信息资源；共享；模式；制度一、网络环境下政府信息资源共享的基本模式政府信息资源共享有广义和狭义之分，从广义上说，是指在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府外部之间共同使用政府信息资源的一种机制，目的是提高公共管理和公共服务水平。

狭义的政府信息资源共享主要指不同地域、层级政府之间以及政府各职能部门之间进行信息交换与共享的内在机制。

本文侧重于从广义上来界定政府信息资源共享。

网络环境下的政府信息资源共享，是充分利用了计算机网络技术的优势，通过信息资源系统平台对数据资源进行规划布局，优化整合，促进数据交换与信息共享，它具有开放性、交互式和个性化的特点。

开放性是指不同应用系统可以通过数据转换协议实现跨平台连接，相互之间具有良好的兼容性；交互式表现为信息资源共享过程中不同业务系统相互协同，实现互利多赢的目标；个性化体现在共享方式的人性化设计，方便快捷，灵活多样，可以满足不同用户的需要上。

模式是指事物的标准样式，政府信息资源共享的基本模式强调通过制度性安排形成相对稳定的实现方式，政府信息资源共享通过一系列具体形式展开所形成的有利于交换与共享的规定性方式。

根据信息资源服务对象和领域的不同，大体可以将其划分为三个层次：一是政府机关内部的合作与共享机制，包括不同职能部门之间以及不同组织系统之间和不同地域、层级政府间的信息共享与业务协同；二是政府机关与其他国家机关，即权力机关和司法机关之间的信息报告与监控机制；三是政府部门与社会公众，包括公民、企业和其他社会组织之间的信息公开与反馈机制。

综合考察政府信息资源共享的服务对象、领域与形式，笔者将政府信息资源共享的基本模式概括为：基于政府数据库系统，信息资源共享的实现主体通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式，推动信息资源价值最大化，并促进其优化配置和共享共用(见图1)。

政府信息公开平台是最重要的信息资源共享方式。

政府信息是具有社会性质的资源，公开信息是政府的应尽义务，它指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源，如政府法规、发展规划、统计数据以及教育、医疗和社会保障等信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)对政府主动公开信息的范围、方式、场所和公众申请公开信息的程序以及政府信息公开的监督、保障和救济等方面作了明确规定，为公民知情权提供了制度保障。

随着现代信息技术的发展，信息资源整合更加高效，为公众获取和利用政府信息提供了便利。

政府网站逐步成为各级政府机关公开信息的主渠道。

2010年7月15日，中国互联网络信息中心(CNNIC)在北京发布了《第26次中国互联网络发展状况统计报告》(以下简称《报告》)。

CNNIC的《报告》显示，截至2010年6月底，我国网民规模已经达到了4.2亿人，较2009年年底增加3600万人。

互联网普及率攀升至31.8％，与2009年年底相比提高了2.9个百分点。

手机网民成为拉动中国总体网民规模攀升的主要动力。

《报告》指出，截至2010年6月底，手机网民用户达到2，77亿，在整体网民中的占比攀升至65.9％，移动互联网的巨大发展潜力值得关注。

政务信息交换平台是一种以政务信息资源系统为基础的跨平台和网络环境的数据交换共享方式。

它满足了不同应用系统之间进行应用整合和业务协同的需要，为异构数据库开展数据交换架起了桥梁，同时也使统一管理各类政务信息成为可能，极大地提高了信息资源的整体效能。

本文所指的政务信息是基于特定场域的表述，其实质就是政府信息资源。

不同政府部门掌握的政务信息，在物理上分布分散，信息间的关联性不强，不同格式数据缺乏一致性，而且传统的点对点的连接方式由于其开发成本过高，稳定性、安全性不够，数据交换复杂以及系统维护困难等缺陷，难以从根本上解决信息交换与共享的问题。

因此，有必要通过制定统一的信息标准体系，确立科学、规范的信息整合和更新机制，建构起一个集多种开发语言，保障不同处理业务、数据源和应用之间进行信息交换与共享的数据交换平台，然后再通过应用适配器将不同应用系统连接到这一平台，同时利用目录管理模式统一管理数据资源。

这样就借助以应用系统为支点、政务信息交换平台为纽带的共享机制，将在物理上分散、孤立的各类政务信息连接起来并形成一个有机整体。

由此可知，政务信息交换平台既可以为不同应用系统提供统一的基础信息资源、信息交换以及认证授权等服务，又可以保证其相互独立性和低耦合性，从而提高系统的运作效率和安全性。

政府信息增值服务是政府“再利用”信息资源，形成信息增值产品，从而满足公众特定需求的共享方式。

随着公民信息意识不断增强，其信息需求日趋个性化，这就需要政府加大资源整合力度，逐步引入市场化的开发和利用机制，“再利用”政府基础信息资源，提升其社会价值，向公众提供多样化的信息服务。

其中，政府信息增值服务内容是政府信息增值服务的核心，是政府开展信息增值服务的原始要素和基本内容。

然而，这些信息资源的实际利用率较低，造成社会资源浪费严重。

根据2006年浙江省对政府信息资源的调查，省级44个部门3967项政府信息资源共享数据指标中，与非政务部门共享的为209项，占指标总数的5.3％；尚未实现共享的有2096项，占指标总数的52.8％。

分析其中的原因，既有政府部门自利性诉求驱动下服务理念的缺位的因素，也有信息技术发展中软硬件建设的衔接障碍，特别是缺乏相应的信息文化传统、高效的运作机制和通过市场化模式开发信息资源的经验的因素，这就导致信息增值服务的规模效益难以发挥。

为此，必须促进政府信息资源的深度开发，加强对增值开发与利用工作的管理，建立科学、规范的投入保障机制、定价审核机制和产权保护机制，完善以市场为主导的政府信息资源运行机制，推动商用信息内容服务业发展，鼓励社会组织开展公益性信息服务，以更好地发挥政府信息的社会价值和服务效能。

当然，通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式促进政府信息资源共享，是以政府数据库系统作为基本支撑来实现的。

如果离开相关数据库的支持，信息资源共享就成为“无源之水”、“无本之木”。

在发展过程中，必须加强数据库系统建设，纠正目前存在的缺少统一规划、力量分散和低水平重复等问题，加快数据资源整合步伐，加大标准化数据库改造力度，重点建设一批具有示范效应、与经济发展和民生改善休戚相关的公共信息库，包括经济、科技、交通、卫生、环境、气象以及社会保障等方面的数据库系统，为政府信息资源共享提供坚实基础。

二、网络环境下制约政府信息资源共享的主要因素政府信息资源共享是一项复杂的系统工程，它受到诸多因素及其相互关系的制约。

政府作为信息资源的最大生产者、拥有者和使用者，无疑是信息化工作的实施主体，这就意味着政府的管理水平和信息能力直接制约着信息资源共享的实现程度，这两个方面构成了政府信息化建设的内在制约因素。

从环境因素来看，制度环境、社会公众的信息意识与能力也可以折射出当前我国政府信息资源共享的发展状况。

由相关政策法律法规组成的宏观制度环境制约着政府信息资源共享。

政策是法律的先导，法律是政策的保障。

作为基于某种利益原则而确定的行为规范，它们都是政府宏观管理的重要手段。

当前，我国政府信息资源共享制度仍然存在缺陷，首先表现为政府信息资源的相关管理制度缺位，法律法规对信息化管理体制、运行机制的保障乏力，政府信息公开制度亟待完善，《政府信息公开条例》的法律效力偏低，对公开范围的界定模糊，可操作性不强。

例如其中对于“国家安全”、“公共安全”和”国家秘密”的定义不够明确，“商业秘密”在《反不正当竞争法》中的解释是否适用以及对“个人隐私”的理解都缺少明确的法律界定。

其次，行政体制的内在缺陷阻碍了信息资源共享机制建设。

改革开放以来，传统体制趋于瓦解，但公民社会并没有完全形成，我国仍是一个政府主导型社会。

在等级制组织结构中，条块分割、职能交叉、层次过多等缺陷难以根除，实践中以各个部门为单位管理信息，导致信息分布松散，交互性很低，跨部门流动困难。

在相关监督评价机制和责任追究制度缺位的情况下，信息控制有利于维护政府部门既得利益，掩盖其决策失误和管理过失，这就促使一些政府机构和官员对信息公开与共享产生抵触心理。

再次是具体制度设计上存在的问题，阻碍了政府信息化的发展进程。

如信息化过程中的低水平重复建设问题突出，信息资源闲置浪费严重，信息共享缺乏统一规划和标准规范，除了各式各样的行业标准，目前我国已有电子政务方面的国家级标准超过800个，标准不统一加大了政府信息资源深度整合的难度；公益性信息服务机制尚未理顺，市场化程度比较低，开发利用困难而且成本过高；信息安全保障体系不健全，相关法律制度建设滞后，信息安全面临严峻挑战。

政府管理水平影响着信息资源共享的实现程度。

政府管理水平是管理理念、领导体制、业务素质等方面的综合体现。

在社会转型、体制转轨的背景下，我国政府管理水平还有待提高，主要表现在：一是政府工作人员的服务理念和共享意识不强，管理中的人性化取向不够。

受传统文化的影响和现实利益的趋使，一些政府工作人员特权心理严重、思维僵化，对信息资源共享的实际价值缺乏正确认知，加上“民可使由之，不可使知之”的落后观念影响，使其理所当然地把自己控制的公共信息作为部门私产，导致在信息管理活动中，社会责任感不强，服务观念淡薄，缺少人性化关怀，一些政府部门甚至通过制定繁琐的程序来逃避公开与共享信息的义务。

二是领导体制不健全，领导能力亟待提高。

目前我国施行的政府信息主管(即“CIO”)制度具有自发性、盲目性等问题，政府信息主管的职位设置相当随意，责任任命的权威性和规范化程度不够。

整体而言，我国的信息主管队伍的专业化程度不高，人员非常不稳定，特别是政府信息主管队伍的专业素质远远满足不了岗位的要求。

他们中间既懂信息技术又懂业务，既懂应用又懂战略管理，同时还具备很强创新能力、决策能力、执行能力和沟通能力的人，实在是少之又少。

三是信息技术人才的业务素质不高，人才队伍面临缺口。

在政府信息管理活动中，既需要信息管理专业人才(如CIO)，也要大量的信息技术专业人才，如网络技术人员、程序设计员，他们主要从事信息系统研发、运行和维护等技术工作。