危机管理法制建设

危机管理法制建设
所谓危机，是指这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等构成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

这个应对过程就是危机管理。

随着社会的不断发展，个人和社会所面临的风险和不确定性日益增多，危机管理作为非常态管理也越来越得到政府的重视，直到纳入常态管理的范围内。

对于危机管理应该加强相关的法制建设，而其大部分属于行政法的范围，所以我们在危机管理的过程中，必须研究其所涉及的行政法的领域，加强这些领域的建设与完善，使之能够配套危机管理机制，更好地避免和处理危机。

危机管理过程中涉及到的行政法主要有这样几个领域：立法，行政法主体，行政执法，行政程序和行政救济等。

完善这些领域的行政法制对于危机管理机制的健全是具有重要意义的。

1、对于危机状态的立法是切实有效地管理危机的前提和基础。

只有将一切行动和措施的根本性方向和框架范围用法律的形式规定下来，才能够井然有序地做出具体的应对行动；
2、明确的行政法主体是危机管理的职能载体。

所谓危机管理的行政法主体，是指依法成立的，在危机发生后，按照法律规定的权限，以自己的名义管理危机，并能够承担因此产生的法律后果的行政主体。

只有规定明确独立的危机管理主体，才能防止出现权力真空和互相推委，才能保证危机管理职责落实到位；
3、严格的行政执法是依法处理危机的关键。

危机状态下政府的管理工作千头万绪、情况复杂、影响广泛，这对政府及相关部门的执法能力和执法水平提出了更高的要求。

对此，必须大力提高危机管理部门的执法能力和水平，加强执法工作；
4、危机状态下的行政程序是有效地管理危机的重要条件。

它与常态下的行政程序是有区别的。

必须对危机状态下的行政程序加以规范，这样才能约束行使紧急行政权力的行为，也有利于危机的处理和解决；
5、行政救济是公民和组织的合法权利在危机状态下免受非法侵害的保证。

在危机管理的过程中，由于公共权力的优先性和紧急处置性，很容易对公民和组织的合法权利造成侵害；危机发生后，公民的某些损失也可由国家进行赔偿。

这些都需要对危机管理的救济机制进行完善。

世界发达国家的危机管理机制由于起步较早，发展较为完善，它们在危机管理的行政法制领域也走在了前面。

而我国仅是在去年春天的非典后，才真正开始重视和发展危机管理，并开始危机管理法制的研究与实践。

与国外相比，还是有较大差距的。

我试从以下这几个方面来论述国外各国在危机管理中的行政法制方面的发展状况，并
与我国的相关情况进行比较。

一、立法：
1、美国：
美国建立了一套国家危机应对的法律法规体系，其核心为《国土安全法》，《全国紧急状态法》，《反恐怖主义法》和《斯坦福法》。

这些大部分属于行政法。

它们统筹坚固，、相互补充，引导政府依照法律法规进行危机管理。

除了这些纲领性的法案以外，美国还建立了一系列的专门法，对具体危机时间的应对作了相应法律规定，如《公共卫生服务法》，《防止生物恐怖袭击法案》，《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》等等。

美国危机管理的一个重要特征就是其机构和计划都是依法建立起来的，其权力来自于现行法律，而不是某个行政机构。

一旦危机事件出现，相应的危机管理系统就可以立即自行启动，无需哪一级行政部门专门赋予相应的权力。

这种体制的好处在于各个危机事件能够迅速地被发现并被遏制，职能部门能够在第一时间对危机事件做出反应。

2、韩国：
韩国危机管理机制井然有序，主要依靠法律体系的保障作用。

韩国涉及危机事态应急管理的法律法规可以分为两大类。

第一类是以《民防基本法》为基础的防灾减灾法案。

韩国政府针对灾害的预防、防灾体系建设、灾情发生后的救援、灾情调查、恢复与重建等制订了一系列的规章细则，从而保证了防灾、减灾、救灾到灾后恢复等工作的正常进行。

这一类的法规主要有《自然灾害对策法》，《灾害管理法》，《灾害救护法》，《河川法》，《农渔业灾害对策法》，《山林法》和《国地利用管理法》等。

第二类是以《传染病预防法》为主的应对传染病问题的法律法规。

这一类还包括《结核病预防法》，《寄生虫疾病预防法》等。

韩国完善的立法为突发性灾难的预防和应对提供了有力的法律保证，有助于政府及时地把灾难性的后果控制在最低限度。

3、中国：
经过多年的法制改革和发展，我国已初步构建了危机管理法律体系。

除了在宪法中对紧急状态作了原则性规定外，在现行的法律、行政法规中也有一些关于危机管理的法律规范。

目前，涉及危机管理的法律法规主要包括两大类：一是处理社会动乱、战争威胁和战争状态的法律，如《戒严法》、《国防法》、《防空法》等；二是处理重大突发性自然灾害、重大突发性灾难事故的法律法规，主要有《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故应急处理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等。

这些法律法规为政府应对危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的
法律保障。

但由于种种原因，我国的危机管理法律制度尚未健全。

去年非典的冲击更暴露出我国在危机管理方面尚存在许多不足，其中一个重要方面就是危机管理的法律制度亟待健全。

二、行政法主体：
1、美国：
美国在危机管理中具有统一明确的主体——联邦应急管理署：它是1979年成立的直接向总统负责，报告并处理国家灾情的政府机构。

它主要应对的是各种类型和规模的天灾人祸，如火灾、洪水、地震、飓风和爆炸等。

它拥有2500名全职员工以及5000多名后备人员。

其总部设在华盛顿，并在全国常设有十个区域办公室和两个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。

经过二十多年的时间，联邦应急管理署已经建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥体系，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾害损失降到最低。

2、俄罗斯：
俄罗斯的危机管理主体主要是俄罗斯五大部之一的特别情况部。

它在管理认为灾害、自然灾害以及事故的影响方面起到了重要作用。

其使命在于：管理民防、搜索和营救；为州灾害管理系统制定职责，提供发展机遇；指导旨在消除大规模灾难、突发灾难和其它应急事故的后果的活动，进行特别的水底或海底活动；指导俄罗斯灾害管理机构和部队应急救灾工作等。

它的内部机构主要有地区性中心、民防和应急司令部、指挥控制中心、训练教育设施、中央空中机动营救小组、民防部队、搜索和营救服务分队等。

它是俄罗斯危机管理系统的主要协调机构。

3、澳大利亚：
澳大利亚的危机管理主体主要是应急管理中心。

其主要职责是依靠州和地方政府，在遭受自然灾害、技术灾害和人为灾害时，保护澳大利亚人民的生命和财产安全。

它主要负责日常管理协调功能，根据危机事态的发展以及受灾地区的请求，协调联邦政府给予发生重大灾害的州和地方以实物帮助。

该组织通过包括预防、准备、应急以及恢复重建活动在内的全面手段，促进澳大利亚的危机管理。

4、中国：
从管理体制看，目前处理各种突发事件所涉及的12个部委及国务院直属机构中还没有一个专门管理危机的明确的行政法律主体。

当危机发生时，通常是根据危机程度的不同，临时成立工作小组。

由于危机管理的法律主体缺位，造成了危机管理的权力运行不统一、政出多门、责任主体不明确等弊端，出现问题时相互推委，危机管理工作不连续，缺乏持续的统一与协调。