高校扩张与隐性财政风险：机理及治理

内容摘要：［摘要］隐性财政风险就是或有负债风险。自1999年起，我国开始出现高校扩张的热潮。高校的事业性及财政的本质决定了高校扩张中的风险最终将由政府承担。本文在具体分析高校热衷扩张的诱因、高校贷款风险向财政风险转化的途径以及高校扩张引致隐性财政风险的传导机制之后，提出政府应从严格控制高校的预算平衡、强化对高校贷款流程的监督、积极支持高校资金来源多元化三方面防范高校扩张中的隐性财政风险。

［摘要］隐性财政风险就是或有负债风险。自1999年起，我国开始出现高校扩张的热潮。高校的事业性及财政的本质决定了高校扩张中的风险最终将由政府承担。本文在具体分析高校热衷扩张的诱因、高校贷款风险向财政风险转化的途径以及高校扩张引致隐性财政风险的传导机制之后，提出政府应从严格控制高校的预算平衡、强化对高校贷款流程的监督、积极支持高校资金来源多元化三方面防范高校扩张中的隐性财政风险。

财政风险往往和政府债务紧密相关。隐性财政风险，即或有负债风险，是指政府为化解公共风险而形成的或有负债使国家财政出现的资不抵债和无力支付风险[1]。近年来，我国的高校扩张，已经并将继续给各级政府带来巨大的或有负债。相对于现实债务来说，高校盲目扩张带来的或有负债是一种不易估量、预测且危害更大的债务，它是影响未来财政承受能力的重要因素，严重时会引发财政困难甚至经济波动。为未雨绸缪，本文试图从高校扩张的视角，剖析隐性财政风险形成的机理，并提出防范隐性财政风险的政策建议。

一、近年来我国公立高校的扩张：事实、诱因及债务危机1．公立高校扩张的事实

自1999年起，我国高校普遍经历了一次扩招、扩建的热潮。根据中国社会科学院2005年底发布的社会蓝皮书——《2006年：中国社会形势分析与预测》，1999～2004年期间，中国普通高等学校增长了近1倍，在校生人数增长了2．2倍，其中研究生人数增长了3．1倍。高校扩张引发新一轮的“跑马圈地”。目前，我国已有大学城60多个，其中仅江苏省就设立了9个。在这60多个大学城中，河北廊坊的东方大学城，占地7．3平方公里，投资50亿元；广州的广州大学城，占地43平方公里，投资120亿元[2]。

2．预算软约束是高校扩张的重要诱因

我国的高校属事业单位性质，是非盈利性机构，高校的这一特征决定了高校不存在破产机制。

破产机制的缺失使得高校财务运作的最终后果将由政府承担，这是导致高校预算软约束的根本原因；同时高校虽然行政上隶属于各级政府教育管理部门，但业务上相对独立，高校和政府、高校和社会之间存在严重的信息不对称，政府和社会难以准确掌握相应的信息，对高校的财务状况也就不能实施有效的约束[3]。在我国，高校一直以来都没有披露其财务状况的义务，各高校的资金往来几乎完全不透明，资金的使用也几乎没有监督。大多数高校领导在资金的使用上缺乏远见和成本意识，高校的财务运作状况跟校长的任免几乎没有关联。高校的预算软约束，使得贷款的权利和责任高度不对称，高校享有充分的自主贷款决策权，却不用承担贷款的责任。由于高校贷款权利和责任的严重不匹配，高校盲目追求规模和数量上的“粗放型”增长也就顺理成章。

3．高校扩张引致债务危机

大学扩张必然伴随各高校盲目借贷，引发高校的债务扩张。根据2005年中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书，截止到2005年，我国高校大概

形成了2000亿到2500亿元的债务。更有学者认为目前我国高校贷款规模已经达到4000亿元以上。另据统计，2003年中部某省高校贷款规模为11．28亿元，截至2005年7月增加到77．52亿元，三年间扩张了587．23%，扩张速度十分惊人。

高校作为非盈利性的事业单位，其收入来源渠道狭窄，主要是国家财政性教育支出和学生每年交纳的学费。近年来，国家对高校的财政教育支出，虽然总额在不断增加，但是增量却逐年下降；另外，我国高校学费正以年均20%的速度增长，这一增长速度已经接近学生和家长的最大可承受范围，学费继续高速增长势必会引起公众的谴责和反对。高校在盲目扩大基本建设，不断增加贷款规模的过程中，如果收入来源有限，收入增长跟不上贷款增长，囤积大量的银行债务，仅每年累积的利息已无法还清，高校就会面临亏损运行，入不敷出，严重时会引发债务危机。据山东省人大财经委调查，截至2005年5月，山东省教育厅所属23所高校贷款余额75．4亿元，是2004年总收入的1．57倍，其中有5所高校的贷款余额超过总收入的2倍。这些贷款每年仅支付利息就需要4．3亿元，而山东省财政对高校投入的增量每年只有1亿元。

二、高校扩张引致隐性财政风险：形成机理分析

财政的本质在于它是公共风险的最终承担者，它可以通过形成政府的或有负债来化解公共风险。政府或有负债具有隐蔽性、长期性、倒逼性等特点[4]。

1．高校的事业性质决定了高校债务会转化为政府的或有负债

高校是具有公益性的事业单位，而事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，如中央所属的高校由国家教育部代表中央政府行使权利，地方政府的高校由各级教育行政部门代行所有权，高校自身只是这部分国有资产的占有、使用者。高校具有的事业单位特性及公益性质，决定了其资产补偿的间接性，即不论是资产初始配置还是规模扩大，资金来源都难以从该国有资产使用的结果中获得。高校的“产品”是人才即人力资本，高校办学是具有高度正外部性的行为，学费等办学收益远远抵补不了高校运行的日常成本，更不用说抵补高校扩张中的圈地等额外成本了[5]。在我国高校资金、债务软约束情况下，高校国有资产以及办学成本的补偿必然通过国有商业银行以银行贷款的方式实现。当高校不能偿还银行贷款时，一部分风险直接由政府承担，通过形成政府或有负债，由公共财政来化解；另一部分风险转嫁给国有商业银行，通过国有商业银行把风险转嫁给中央银行，中央银行为了化解风险、维护经济金融秩序稳定必定要采取一系列的相关措施，这些措施最终会形成政府的或有负债[6]。这就意味着，公立高校国有资产和办学成本的补偿，只能是公共财政。

2．高校贷款风险向财政风险转化的途径

1999年，我国政府出台高校扩招政策时，国有银行和高校都面临着各自的困境：一方面国有银行手中积聚着大量的存款，苦于找不到合适的贷款对象；另一方面高校扩招、扩建需要大力的资金支持，苦于筹资无门。在这种情况下，政府对高校扩招的大力支持解决了两方的难题：国有银行可以将闲置的资金贷给有政府担保的高校；高校也可以通过银行贷款为扩招、扩建筹集资金。在中央和地方政府的大力支持下，高校掀起了一场普遍的贷款热。高校盲目贷款必定会产生风险，这些风险最终将会通过以下四种途径转化为财政风险：一是高校－政府途径：当高校因不能偿还银行贷款而影响正常教学活动时，政府从促进经济发展、提高生产力水平、维护社会稳定的角度出发出面救助学校，承担贷款风险。

二是高校－学生－公众－政府途径：当高校不能偿还银行贷款时，高校可能会通过提高学费标准的方法来增加收入或者通过压缩教学科研经费，降低教学科研质量的方法来减少支出，这两种方法都会引起社会公众和舆论的不满，引起政府的关注和救助，最终由政府承担贷款风险。