新时代少数民族地区城乡发展一体化研究

少数民族地区涉及5个省级自治区、30个民族自治州与120个民族自治县（旗），约占国土面积的64%，但却呈现出明显的“老、少、边、穷”特征。据国家统计局数据显示，第六次人口普查我国少数民族总人口达到1.14亿人，约占全国人口总数的9.2%，少数民族自治区的少数民族总人数为8.82千万人，占全国少数民族总人口的77.4%。少数民族地区城乡发展一体化任重而道远，是我国经济社会发展的重点与难点。少数民族地区城乡二元结构的形成与发展，有其历史、地理原因，也有国家政策的影响。自西部大开发战略实施以来，少数民族地区在城乡一体化上取得了一些成就，但整体上远落后于发达地区。今后，少数民族地区要以顶层分类推进、产业带动、新型城镇化、基本公共服务均等化以及改善营商环境等方面促进城乡发展一体化。

一、少数民族地区城乡二元结构形成的制度原因

少数民族地区城乡发展一体化进程，既体现了宏观政策环境下的路径演进，也体现出少数民族地区自身的特点。下面，从商品与要素的流动、城乡二元制度、地方经济社会发展观念、政府与市场关系等方面进行探讨。

（一）“剪刀差”造成要素的不平等流动

工农产品价格剪刀差是典型的不平等交换，即人为压低农产品价格与提高工业品价格，在统计图上按时间序列表现为剪刀张开状，故称之为“剪刀差”。从1952年到1986年，国家通过工农业价格剪刀差从农业领域获得5823.74亿元，年均达到200亿到300亿元。[1]1987年至20世纪90年代中前期

每年“剪去”上千亿元。20世纪90年代后半期，由

新时代少数民族地区城乡发展一体化研究

楼俊超①杨海波②

（①浙江大学马克思主义学院浙江杭州310028②深圳大学中国经济特区研究中心广东深圳518061）

摘要长期以来，城乡发展失衡制约着我国经济社会发展，这在少数民族地区表现尤为突出。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，城乡发展一体化是破解城乡二元结构的主要手段。我国城乡发展一体化的重点与难点在于广大少数民族地区。文章从少数民族地区城乡发展的问题研究入手，提出要通过顶层设计、产业带动、新型城镇化、基本公共服务、民族教育、营商环境等方面促进少数民族地区城乡发展一体化。

关键词少数民族地区；城乡一体化；存在问题；路径选择

DOI:10.16249/ki.1005-5738.2019.03.021

中图分类号F327.8文献标识码A文章编号1005-5738（2019）03-153-006

收稿日期：2019-07-09

第一作者简介：楼俊超，男，汉族，浙江义乌人，浙江大学马克思主义学院讲师，浙江大学中国特色社会主义研究中心研究员，博士，主要研究方向为政治经济学、当前中国经济热点问题。

于绝大多数非农产品已经进入市场竞争决定价格的时代，“剪刀差”功能才逐渐弱化。[2]“工农产品价格剪刀差”政策强化了我国城乡二元经济结构，通过不平等交换长期给工业和城市输血，导致城乡之间各要素单向流动，造成城乡差距不断拉大。这种态势使得城市产业链很难延伸到广大农村，农村富余劳动力在城乡之间不能充分流动与自由就业，城乡统一的劳动力市场也无法建立。另外，城镇化进程扩大了对农村土地的需求，在棚户区改造与拆迁、土地征用与补偿等方面也存在着矛盾。

（二）以户籍制度为核心的二元制度强化了二元结构

户籍制度强化了城乡二元经济结构，户籍制度像“无形的墙”把城乡人员进行分割。这种把户籍划分为农户和非农户的制度是在20世纪50年代我国实施重工业优先发展战略背景下出台的，主要目的是控制农村劳动力进入城市以保障粮食生产进而为工业提供积累。[3]户籍制度一开始发挥过积极作用，但随着时间推移却成为了一种政治身份凭证，造成了城乡居民事实上不平等。户籍制度不仅不适应经济社会发展，还阻碍了城市化与农业工业化。同时，还有城乡之间二元土地制度、二元金融制度、二元行政管理制度等都制约着城乡发展一体化，这一系列二元制度在实施过程中进一步强化了二元经济结构，导致我国呈现出比较明显的二元社会结构。

（三）地方保护主义影响少数民族地区城乡发展一体化

我国存在着“以县为域，以省为界”的地缘认同，县域经济激烈竞争是我国经济取得繁荣的主要原因。[4]有些地方在招商引资时甚至会不计成本引进企业，最后通过压低征地价格、劳动者工资把成本转嫁到劳动者身上。在地方政府经济竞赛背景下，城市与工业对经济增长贡献远大于农村与农业，这会导致地方政府偏向发展城市与工业，进而加剧城乡分割。在西部地区尤其是西部少数民族地区，因各地发展具有特殊性，有的地方适合发展经济，有的地方需要保护环境，对不同地区应有不同指标考核体系。然而，地区之间经济剧烈竞争，地方政府不仅要保持GDP增长，还要保证财政收入增长，不可避免会出现地方保护主义甚至以邻为壑，大大增加了地区间交易成本。在当前，我国省市县在不同程度上存在地方保护主义，国内尚未形成统一市场，生产要素不能流动到最需要、最能发挥效益的地方。因此，地方保护主义加大了城乡分割，不利于促进经济良性增长与改善城乡关系，也影响了少数民族地区的城乡发展一体化。

（四）边缘地区难在观察者“视野之内”

在城乡关系的研究与具体政策的实施中，处在弱势的乡村容易被忽视，特别是处在城乡关系中最末端的基层与农户，基本上很难出现在观察者与研究者的视野之内。观察与研究的中心偏移，会产生不同的制度安排，进而导致不同的政策效果。涉及少数民族地区农村时，农民被理解成“集体人”或者是“家庭联产承包责任制”制度框架下“以户为单位的个体”，或者把农民与国家的关系模糊化，或者将农村和农民置于“国家-市场-社会”的分析框架中，以上几种思维都表明了农民在事实上没有进入分析与政策的核心。农民与农村被放置在“边缘地带”是一系列体制改革和社会转型中的突出问题。此外，在一些政策实施过程中还出现了新问题，比如新型城镇化要体现在“新”字上，但在具体操作过程中一些地方并没有考虑城乡关系等长远问题，修建房屋将农户集中起来并展示具有地方和民族特色的产品，就美其名曰“特色小镇”，其实却并没有真正将农民与农村放在核心位置。无论是城镇化、精准扶贫还是城乡一体化，都应该考虑长远的产业规划。

（五）“有形之手”与“无形之手”的博弈

在社会转型期间，在农村尤其是在少数民族地区农村容易形成单方向的要素流动模式，严重影响少数民族地区农村的发展，不利于城乡关系的改善。在不利于农村的行政力量干预下，农村的资源、人力与资金基本上是单方向流向城市支持城市与工业的发展，造成了农村劳动力的紧缺，也使得农村市场化所需要的资金变得紧缺。这种体制如不加以改善，农民与农村很可能成为权力与市场高度结合的牺牲品。[5]在现有体制下，行政力量主导西藏大学学报（社会科学版）2019年第3期（总第139期）

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