关于银行展业三原则的思考

2013年以来，“了解客户、了解业务、尽职审查”展业三原则，成为外汇管理改革频繁使用的热门词汇。银行展业三原则替代了以往繁琐具体的监管规则，增强了外汇监管的适应性与灵活性，在简化管理、配套推进各项改革方面发挥了重要作用。银行展业三原则是一个成体系、成系统的管理概念，但目前外汇管理采用银行展业三原则还处于初级阶段，缺乏相关配套制度和指引，因此难以真正落到实处。

在国际上银行展业原则是一套相对完整的法律规范体系

银行展业三原则中“了解你的客户”（K Y C ）和“尽职审查”（CDD）分别来自于银行风险管理和反洗钱领域，是金融机构风险管理和反洗钱措施的核心原则。同时，因该原则涉及金融安全、金融稳定以及消费者权益保护等，近年来也日趋被银行业监管、证券业监管等部门采纳，纳入其对金融机构的监管要求中。

目前国际上对银行展业三原则的监管应用，并没有停留在原则表面，而是从相关定义、实施情形、审查措施、银行内控、外部执法等多个角度，赋予了银行展业三原则许多具体内容和明确要求，使之形成了相对完整的法律规范体系，以确保其得到贯彻执行。

制定操作指引，统一标准、细化要求

为便于银行的理解和执行，各国监管部门制定操作指引，统一标准、细化要求。操作指引的具体内容主要包括

关于银行展业三原则的思考

文/肖胜 编辑/靖立坤

以下几方面：

一是明确实施情形。相关国际组织和部分国家监管机构均对银行在何种情况下实行KYC和CDD，特别是对哪些高风险情形需要实施强化措施做出了明确规定。如反洗钱金融行动特别工作组（FATF）明确要求，金融机构在建立业务关系、进行一次性交易、有洗钱或恐怖融资嫌疑、怀疑所获客户身份数据真实性等情况下，应采取客户尽职调查措施。巴塞尔委员会要求银行重点关注没有商业意义的交易、与正常交易毫无联系的大额存款、极高的账户周转率等可疑交易。德国监管机构规定，当交易活动一次性超过1.5万欧元、有洗钱恐怖活动疑点、或对客户真实性有疑问时，金融机构应履行更严格的客户身份识别措施。

二是明确适用对象。FATF在新《四十项建议》中规定，CDD适用于所有新客户，并需根据重要性和风险程度适用于现有客户，同时还针对政治公众人物、代理行等特定客户，制定了额外措施。瑞典有关政策规定，银行禁止与无法完成“了解你的客户”要求的客户开展业务；如客户无法合理解释可疑交易，银行有权拒绝为其办理；银行禁止与空壳银行建立业务关系。

三是明确客户身份识别的信息收集渠道。为督促银行加强客户身份识别，部分国际组织和国家明确了银行实施KYC和CDD时应采用的信息收集渠道。如巴塞尔委员会针对银行不同类型的客户，详细规定了应获取哪些客户信息及证实所获信息真实性的主要渠道。

德国规定，银行实施KYC的信息收集渠道包括通过房地产、遗产继承部门、企业登记注册机构查询有关资料；要求客户主动向银行提供文件和资料；对于国外机构，则需查看外国登记手册等。

四是明确尽职调查措施。尽职调查措施是KYC和CDD原则真正落地的关键，因此也成为国际组织和各国监管部门出台有关操作指引的重点与核心内容。如FATF以及英国等国家均规定，尽职调查措施包括通过可靠的独立来源的信息核实客户身份、采取措施核实受益人身份、获取业务关系目的和意图信息、对交易进行持续详细审查，同时还规定了针对特定客户和活动的额外措施。瑞典要求：银行在建立任何业务关系前，必须识别客户并鉴别其身份；核查实际收益人身份，包括所有权及法人控制结构；搜集客户经营信息及业务目的；监控客户关系，即不断地进行“了解你的客户”。

五是明确区分客户风险等级分类审查的要求。相关国际组织和国家监管机构均对按风险等级进行尽职审查做出了具体规定。如FATF和欧盟均要求金融机构区分客户风险高低，分别采取相应措施：对高风险采取强化措施，对低风险可采取简化措施，并明确了强化措施和简化措施。美国《爱国者法案》规定了客户风险高低的判定方法，并明确了高风险业务和高风险客户。

六是建立可疑交易报告制度。可疑交易报告制度是反洗钱规则的核心和关键，也是各国金融监管部门相关制度和指引的一项重要内容。如根据FATF

R esearch 调研

68

CHINA FOREX SEP 01, 2014

要求，金融机构在怀疑或有合理理由怀疑资金性质时，应立即向监管部门报告；德国规定，金融机构一旦怀疑客户交易涉嫌洗钱，可以暂停与客户的交易，暂停期限不超过2天；暂停交易后应向检察机关报告。

明确对银行内部的要求，强化银行的自律机制

从银行内控角度出发，相关国际组织和国家除对金融机构贯彻KYC和CDD 原则提出操作指引外，还明确了对银行内部政策、制度和程序的要求，强化银行贯彻实施展业原则的自律机制和保障，以从金融机构内控制度和机制上确保其执行的自律性和持续性。如FATF要求金融机构建立识别、评估、监测、管理和降低洗钱、恐怖融资风险的程序。巴塞尔委员会则要求金融机构设计、实施并完善机构内部的KYC风险管理框架，实现严格的管理监督、明晰的责任分工、完善的系统控制、经常性的岗位培训；同时还要求银行应建立对风险度较高的客户的监督审查机制和对新客户的身份审查程序，制定监督可疑交易的相关标准，建立集团内信息协调和共享机制。英国要求，银行应及时根据法规更新其反洗钱程序和措施及相关合规指导文件，并就如何对代理人、海外企业、非欧盟金融机构、第三方支付客户等进行身份识别进行指导。

明确监管部门职责，强化对银行的外部约束

从外部监督角度看，监管机构的监督检查是促使银行贯彻实施KYC和CDD必不可少的关键要素。相关国际组织和国家均对此做出了明确规定。如FATF就此规定了监管部门的权利、职责及其他制度性措施，包括：主管部门、监管机构应当制定指引并提供反馈，以帮助金融机构落实相关措施；监管机构应当拥有足够权利监督、监测、检查金融机构，确保金融机构遵守相关

要求。巴塞尔委员会要求监管当局应尽

职尽责，对银行的KYC政策、程序及

内控制度进行认定、检查与评价，确保

银行KYC政策符合监管规定，并就检

查频率做出了明确规定。美国向监管对

象明确监管检查要求与流程，包括判别

银行CDD政策、程序和工作流程合规

性，评估银行对高风险客户实施的强化

CDD程序和工作流程，判别银行是否

制定了专门指引来指导工作人员，判别

客户资料收集的充分性与有效性，并出

具结论等。

展业三原则在我国外汇管理应用中

存在的问题

截至目前，外汇局新出台的重要

法规中有6项是以银行展业三原则为支

柱的，分别为： 2013年7月实施的服务

贸易改革法规；2013年12月出台的完

善银行贸易融资业务管理政策；2014

年2月对上海自贸区外汇管理试点的批

复；2014年4月出台的跨国公司外汇资

金集中运营管理规定；2014年6月印发

的《银行办理结售汇业务管理办法》和

《银行对客户办理人民币与外汇衍生产

品业务管理规定》。

与上述国际组织和主要国家的监

管实践相比，目前我国对展业三原则的

应用才刚刚开始，相关操作细节尚未细

化，与之相应的外汇监管框架和体系也

没有真正建立起来，由此可能会带来一

定的影响。

一是缺乏实施细则，银行无所适

从。在采纳银行展业三原则的外汇管理

法规出台后，很多银行表示不知如何把

握审核尺度。这其中当然有外汇监管模

式的转换给银行带来的不适应，但更重

要的原因是，外汇局缺乏对展业三原则

的操作指引和具体配套措施，对于什么

情况下审核，对哪些业务审核，按什么

标准审核，哪些是高风险业务及如何强

化审核，什么情况、什么时限内必须进

行可疑报告等，均缺乏明确的规定和要

求，导致银行难以执行。

二是外汇检查部门面临取证难、

定性难等困境，减弱了对银行的外部约

束力。外汇检查与执法必须以事实为依

据，以法律为准绳。但鉴于目前缺乏相

关配套措施，使得外汇检查部门一方面

难以判定银行违反展业三原则，另一方

面即使判定违规也难以充分取得银行违

规的事实证据。外汇检查与执法的困

境，可能会造成银行外部约束力的减弱

和外汇检查威慑作用的下降。

三是高度依赖于银行审核的外汇监

管可能被架空。在银行难执行和外汇检

查难执法 的“内忧外患”双重作用下，

可以预见，尽管各银行开始实施的审核

标准和宽严尺度会有所不同，但最终都

将在市场竞争和客户选择的压力下，不

得不降低审核标准，甚至应付了事。这

将使得高度依赖银行审核的外汇监管在

事实上可能被架空。在各种风险积累并

最终爆发之时，外汇局将不得不再次频

频祭出各类临时性管控措施加以应对。

落实展业三原则的举措

举措一：原则监管不能完全抛弃

规则，应抓紧制定外汇管理领域的展业

三原则操作指引。一套完善的法律法规

体系是一个由原则、规则和指引等法律

规范共同构成的体系。原则是较为稳定

的基本行为准则；规则和指引则是对原

则进行解释和说明并提升其可操作性的

监管规范。两者应是有机结合、互为补

充。相关国际组织和国家的监管实践均

证明了这一点。目前，外汇局应该从外

汇管理的角度加快对展业三原则相关操

作指引的制定，细化规定，统一标准，

明确要求，提高可操作性，防止外汇监

管被架空。其中应注意三点：第一点，

69

中国外汇 2014.09.01