以统一城乡税制为主构建新型涉农税收体系

以统一城乡税制为主构建新型涉农税收体系邓　薇 [摘要]城乡分治的税制状况是达到城乡统筹、解决三农问题的一个较大的制度障碍。

农业税的取消减轻了农民负担,却没能改变城乡二元税制的结构特征。

作者认为,需要从现阶段的实际出发,在坚持“轻税、简便、渐进”原则的基础上,形成以增值税、所得税为主体,财产税、保障税为辅的涉农税收体系。

[关键词]城乡税制　涉农税收[中图分类号]F 32011　[文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2006)—02—0079(03)[作者]邓　薇　硕士研究生　四川大学经济学院　四川成都　610065 为了减轻农民负担,温家宝总理在2005年的政府工作报告中指出:温家宝总理首次提出:五年内取消农业税。

在今年的政府工作报告中,则对农业税的未来进行了进一步的明确:“明年将在全国全部免征农业税,原定5年内取消农业税的目标,3年内就可以实现。

”农业税在全国范围内的取消,是新一届中央政府解决“三农”问题、促进城乡协调发展、全面建设小康社会的一项具有历史性意义的举措,对于长期以来税费负担较重的农民来讲,无疑是件大喜事。

与此同时,现实也给我们提出了需要思考的后续问题:取消农业税是否就等同于农村成为“无税区”或农业成为“无税产业”?如果这个问题的答案是否定的,那么新的涉农税收体系又应该如何建立?一、取消农业税后我国税制的构成及其影响在取消农业税及大部分农业特产税后,从纳税主体的分类来看,我国现行税制的涉农税收主要包括牧业税、烟草特产税、耕地占用税和契税,等等。

农业税取消后的税制依然保留了“二元税制”的结构特征,即将从事农业生产、取得农业收入的农民置于工商税收体系之外。

即是说,那将是一种“涉农税收基本取消,城乡税制又未统一”新的“二元税制”,其特点在于占总人口60%的农业人口中,有相当一部分处于纳税的真空状态。

在这种新形式的“二元税制”下,我们看到农民的负担的确减轻了,以成都为例,随着农业税的淡出,一些随税收收取的制度外收入也就随之淡出,农民群众人平可以减轻负担100元左右,100元完全可以保证一个农民一年的“油盐钱”。

但是,农村税费改革所要达到的最终目标,应是按照建立公共财政体制和现代税制的要求,逐步减轻农民负担,使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位,最终实现城乡税制的统一。

在新的二元税制下,税费改革的目标未能实现,还存在一些不利的影响。

11新形式二元税制的产生不符合“依法治税”的原则“依法治税”是指通过税收法制建设,使征税主体依法征税,纳税主体依法纳税,从而达到税收法制的状态。

这一原则的精神体现为,在法制社会中,政府只能通过制定或修改税法来实现社会各个阶层之间的税负公平。

政府宣布3年内对农民免税,作为减轻农民负担的措施而言,无疑是最为简单有效的,但这利用的是一种行政上的手段来减免农民阶层的税收负担,并不符合依法治税的原则。

而且,现今在农民内部也已经分化为不同的阶层,这些阶层之间的收入水平也存在有差距,单凭“取消农业税”这样的行政手段来笼统地减免税负也有失公平。

21新形式二元税制对各级政府产生了较大的财政压力在农村税费改革之前,农村公共服务的资金供给主要来自农业税,农业税是维系农村基层政权运转和农村公共服务的主要资金来源。

在取消农业税后,如果不考虑开辟新的税源,就意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入,这对中央以及省级政府产生了较大的财政压力,具体分析如下。

2003年全年农业三税(农业税、牧业税和农业特产税)的税收收入为423182亿元,从这样的角度和数量来看,农业三税的取消对中央和省级财政的压力并不大。

但从目前农村公共服务实际运行的资金来源状况来看,情况却是大不同。

国家税务总局副局长许善达主持的“农村税费改革研究课题组”所提供的《取消农业税,改征增值税》报告中指出:据农业部统计,2000年全国对农民征收的税费总数为1779亿元,其中农(牧)业税、农业特产税为335亿元,只占1818%,其他各项收费1444亿元,占8112%;财政部全国农村税费改革办公室也统计出: 1997～2001年各年农村税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315亿元、1199亿元,其中农业税收占整个税费总规模的比重约为25%左右;“三提五统”约占50%左右;其余为各种社会负担,包括教育集资、劳动积累工和义务工中的以资代劳款等。

上述二组数据从不同角度得出了相同的结论:农村实际维持公共服务运行的资金需求和全部供给大头不是来自农业“三税”,而是来自各种摊派和收费等税外收入。

这即是说,在取消农业税后,要维持农村公共服务的正常需要,中央、省级和市级财政要承担的转移支付规模不仅仅限于取消的400多亿的农业税,而是起码1600亿至1800亿的农村公共服务的资金需求1。

如果按照这种真实的资金需求来进行转移支付,国家将背负较大的财政负担,但如果只按照农业税收规模来进行转移支付,就只能提供相当于农村公共服务所需资金的1 3左右,短缺的资金可能会再次通过摊派和收费等非税方式来筹集,这样的“税退费进”不仅难以实现取消农业税的初衷,反而可能导致农村收入分配关系进一步混乱,陷入“黄宗羲陷阱”。

31新形式二元税制影响到税收对农业的调节作用税收作为一个体系完整、工具多样、操作复杂的财政政策手段,税收政策能够借助一定的形式,如税种、税率、税式支出、税收转嫁等方式及其相互之间协调的运作,对农业起到极为重要的调节作用。

以税收对农业产业化的作用机理为例,税收政策可以通过税种的增添、设置、删除以及税种结构组成、主体税种的选择等方面来作用于农业产业化;也可以采用税率手段,运用差别税率对不同行业、产品、地区进行调节。

对国家鼓励发展的产业、部门和产品以低税率促使其发展,对不符合产业结构导向的产业、部门和产品可以重税来限制其发展;还可以采用税收的减免、优惠来推动农业产业化的发展。

当前,我国各级政府对于调控农业生产、农业结构和土地利用等均缺乏行之有效的手段,随着农业产业化和市场化的发展,越来越需要税收对农业具备有效的政策功能。

但随着农业税的取消,又缺乏新形式的政策工具,政府协调农业和农村发展的手段在目前来看处于缺失状态。

41新形式二元税制可能会为以后经济的稳定发展和农民生产生活带来隐患作为一种进步的税收文化,我们认为纳税是每个公民应尽的义务,没有义务也就没有权利。

农业三税的取消,农业人口中的相当一部分处于纳税的真空状态,而这一部分人口又享受了一定的农业和农村公共物品,这样的现象将使税收的基本原则受到严峻的挑战。

另外,农民不纳税,影响其接受医疗保险、养老保险等社会安全网的保护,对于本身就处于弱势地位的农民来讲是十分不利的。

不难看出,目前全面取消农业税的举措只能算是农村税费改革的必要前奏,农村税费改革的最终目标应是将农业税寓于一体化的城乡税制中。

所以,如何设计新型的涉农税收体系、真正实现城乡税制一体化,是现阶段我们应该思考的问题。

二、新型涉农税收体系的基本设想从现阶段的实际出发,建立新型涉农税收体系、统一城乡税制的基本思路就是:在坚持“轻税、简便、渐进”原则的基础上,将增值税征收范围延伸到农业,对农业生产者的收益征收所得税,实行城乡统一的房产税、社户保障税,形成以增值税、所得税为主体,财产税、保障税做辅助的涉农税收体系。

11构建新型涉农税收体系的基本原则(1)轻税负原则。

在我国,农业的生产力水平较低,农民的生活困难较多,属于弱势群体。

但与城镇人口相比,我国原来农业税的纳税人(主要指从事农业生产的农民)承担的税负普遍过重。

因此,在新型涉农税制的制度制定、税种的选择、税制要素的设计上,不仅要实现与城市税制的统一,而且要在相同的收益下,体现农业的税收负担轻于工商业、农民的税收负担轻于城市居民的原则。

(2)简便原则。

任何税种或税收政策要想达到预期目的,都必须与现有的管理手段和管理水平相适应。

我国农业税收管理水平很低,因此新型涉农税制的改革要立足于现实,坚持简便原则。

一要力求简便易懂,纳税人易于操作,二要有利于节约税务机关的人力和节省征收费用,降低税收行政成本。

(3)渐进性原则。

我国刚刚取消了农业税,由取消税收到再次征税,农民的接受程度是关系社会稳定和国计民生的大事。

另外,我国幅员辽阔,人口众多,地区经济差距很大,从农业税对政府的财政意义看,不同地区其地位差异悬殊。

因此,新型涉农税收的建立不能不顾条件的限制急于求成,要把握好渐进性的原则。

立足中国的实际情况,比较现实的办法是允许少数发达地方先走一步。

东部沿海经济发达地区的农民经济条件较好,因此可以考虑在东部沿海经济发达地区,以公平和城乡一体化为目标,实施建立新型涉农税收的试点,获取经验后再逐步向全国范围内推广。

在此过程中,加强宣传,强调依法纳税是每个公民的义务,收取的税收是“取之于农,用之于农”的,加强农民群众对涉农税收的认同感。

21构建新型涉农税收体系的具体方案(1)将增值税征税范围延伸到农业。

在农业中采用增值税的好处主要有:①由于增值税具有“中性”特征,采用增值税对资源配置效率影响小,公平性较好。

②由于增值税是在流通环节征收,只有产品实现了销售才予以征税,农民在取得货币收入后再进行纳税,解决了有产品没有收入却要纳税的问题,符合纳税能力原则。

③增值税可以进行税负的转嫁,农民的税收负担要小得多。

④随着我国增值税由生产型向消费型的转变,一切农业投入如机械设备、种子、肥料等所包含的增值税都可以扣除,这样既可以避免对农业生产者的重复征税,又有利于规范增值税制度,补上在农业上中断了的增值税专用发票的链条。

⑤有利于对农产品的出口实行出口退税,真正实现农产品出口的零税率,提高农产品的国际竞争力,促进外向型农业发展。

具体来说,农产品增值税征收原理和依据应与我国现行增值税相同,即对农民农业生产经营收入中扣除法定农业生产成本后的增值额征税。

在扣除项目上对农产品给予宽扣除额的优惠照顾;在税率的设计上,由于我国农业生产效率较低,应考虑设置较低的税率,并按照这样的税率对农产品出口全额退税。

(2)对农业生产者的收益征收所得税。

对农户应视同个体工商户征收个人所得税,对企业化的农业生产者征收与工商企业一样的企业所得税,其优点在于:①按我国现行个人所得税法规定,当农户年收入达到112万元时,才需承担税负。

所得税税前扣除对绝大多数几乎没有多少剩余的纯种粮农户来说,意味着他们将享受免税待遇,有利于低收入农户减轻负担。

②累进型所得税有利于缓解农村存在的收入不公平,达到调节收入、合理负担、促进社会稳定的目的。

③所得税的征收符合国际上通行做法,有助于加快我国农产品生产的国际化进程,增强国际竞争力。

具体来说,在实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上,按照个人所得税对于工资、薪金所得的规定,对农户收入与城镇居民一样进行征税。