发达国家高等教育质量保障主体发展的新趋势及其启示

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发达国家高等教育质量 保障主体发展的新趋势及其启示 !
许杰
【摘 要】１９８０ 年代以来， 西方发达国家不同的高等教育质量保障模式发展呈现出一种
学
新趋势： 趋同性。即质量保障主体从一元走向多元， 不同的保障主体— ——国家、社会和院校
之间出现了权力博弈与制衡的局面。这对构建中国高等教育质量保障体系具有一定的启示作用。
者
【关键词】高等教育 质量保障主体 博弈 制衡
【作 者】许杰， 国家教育行政学院国际教育教研部副教授、教育学博士
论
近年来， 随着我国高等教育规模的急剧扩 不懈努力， 这已促使高等教育质量保障活动成为
坛 大 和 大 众 化 进 程 的 顺 利 实 现 ， 质 量 问 题 日 益 凸 一项国际性的运动。西 方 工 业 化 国 家 发 轫 于 ２０
从荷兰新的高等教育质量保证模式的框架中我们 做法、好经验的使命； 要将高校工作各环节的
论
不难看出， 主导模式运行的已不是某一种力量， ‘质量保障’制度建设纳入评价体系， 增强高校
坛 而是国家权力、市场与院校自治这三种力量在起 自我、自愿、经常、全面的评估检查意识和能
作用。政府主要通过制订有关质量保证的法律政 力， 实现高等教育教学质量评估工作从 ‘质量评
二、博弈与制衡： 发达国家高等教育质量保 障主体发展的新趋势
所谓质量保障主体， 实质上是要解决 “谁来 保障”的问题。在高等教育质量保障体系中， 主 要存在着三种力量， 即国家、社会和院校。很显 然， 从质量保障主体的视角看， 发达国家高等教 育质量保障的三大模式实际上是依据 “学校、社 会 （ 或市场） 、国家”三者在评估活动或在质量 保障体系、质量保障过程中的不同地位与作用来 区分的。国家权力是国家借助和利用对资源的控 制， 以使公民、法人和其他组织服从意志的一种 社 会 力 量 和 特 殊 影 响 力 。 ④它 是 通 过 执 行 国 家 意 志的组织机构— ——政府来实现的。据此， 大陆模 式又称政府部门主导模式， 而美国模式称作社会 中介组织认可模式， 英国模式则被称作大学自我 管理模式或者学术团体自我管理模式。然而， 研 究质量保障主体问题， 主要并不是寻找区别不同 模式的依据， 而是要探讨如何处理好不同质量保
负责内部评估， 外部质量评估由荷兰大学协会和 这个组织的承认才具有权威性、才能得到社会的
荷兰高等职业教育学院协会负责 （ 它们是高等院 承认。过去相当长的一段时间里， 认证机构更多
校的 “保护伞组织”， 代表高等教育行业的利益， 发挥的是 “审计”的作用。现在， 美国许多高等
为高等教育行业质量承担集体责任） 。作为官方 教育教学质量评估专业人士认为， 认证工作应转
控 制 ”、 “质 量 保 障 ”、 “全 面 质 量 管 理 ” 已 经 成 与 西 欧 国 家 相 比 ， 美 国 的 高 等 教 育 可 谓 自 成 体
为当今高等教育界的主流话语， 甚至有人提出“８０ 系、独具特色。美国高等教育的质量评估不是由
年代的主题是效率， ９０ 年代的主题是质 量 ”。② 中央政府进行的， 而是由各级专门机构与民间组
英国模式， 也可以称作大学自我管理模式， 又称学术团体自我管理模式。该模式的核心特点 在于大学享有较大的自治权， 大学质量主要由大 学自己负责， 具体由学术专家进行评判， 政府的 干预较少。但近年来， 政府逐步加强了对高等教 育的干预力度， 建立了独立于政府又与其保持密 切关系的中介机构， 负责对高等教育质量做出评 估。中介机构虽不受制于政府， 但在一定程度上 也代表着政府的意愿， 这使得政府既不直接插手 评估， 也不脱离具体的评估活动。政府发挥的是 间接指导作用， 使各评估主体之间、评估主体与 客体之间统一协调、达到平衡。这种质量保证类 型是很有效的。它使院校层面的质量保证和系科 层面的过程、结果的系统评估结合在一起， 被人 们广为接受。
上， 评估机构之间存在竞争， 原来外部评估机构 代中期以来， 随着人们对高等教育质量的担忧日
的垄断地位被打破。可以说， 目前荷兰的高等教 益加深以及质量保障运动的深入开展， 政府开始
育质量保证模式在院校自治与绩效责任之间、政 改变原先不闻不问的态度， 逐步加强了对高等教
府干预与市场调节之间达到了一定程度的平衡。 育的干预程度， 形成了现今行之有效的内外结
面具有非官方性， 非政府组织的认证、排名和博 士点评价等活动共同构成美国高教质量保障的系 统， 院校和专业认证居于核心地位。同时， 它也 得到政府的支持与认可， 具有权威性。这是其基 本特征。政府充分尊重评估、支持评估、依靠评 估， 并以其特定的方式作用于评估活动。这种机 制的缺点是认可标准会很低， 而且认可标准会存 在差别， 不利于大学质量的提升。
府 仍 高 居 金 字 塔 的 顶 端 、 发 挥 着 主 导 作 用 ； 高 分为三大类： 大陆模式、美国模式与英国模式③。
校主要听命于政府的指挥， 直接面向社会和市
大陆模式是指在西欧大陆国家发展起来的一
场所需的自我约束、自主质量管理意识和能力 种高等教育质量保障模式。其基本上是一个严格
还很不够； 社会和高校作为与政府既相对独立 的政府控制的模式， 它关注高等教育的输入质量
在西欧大陆模式中， 荷兰模式无疑具有一定 的代表性。荷兰是实行高等教育质量保证政策较 早的国家之一， 其改革经验受到国际范围的关 注。２０ 世纪 ８０ 年代中期以前， 荷兰高等教育管 理实行中央集权管理体制， 高等学校自主权很小， 也不承担质量 责 任 。８０ 年 代 中 期 以 后 ， 荷 兰 政 府推动高等教育管理体制改革， 提出 “以质量换 自治”政策， 高等教育质量保证模式得以建立和 发 展 。２００２ 年 以 后 ， 荷 兰 高 等 教 育 质 量 保 证 模 式 进 入 新 的 改 革 时 期 。１９８５ 年 ， 荷 兰 政 府 发 表 了 具 有 重 大 历 史 意 义 的 政 策 白 皮 书 — — — 《高 等 教
障主体之间的关系， 以构建适合各国国情的高等 教育质量保障体系。
在特定的方法论指导下， 各国采用了特定的 管理策略和管理手段对高等教育质量实施保障， 并形成了不同的教育质量保障模式。这是不争的 事实。但近年来的高等教育机构内部以及高等教 育机构与其所在社会之间的关系都发生了很多根 本性的变化。这同时涉及两个方面： 一方面是传 统的， 高等教育机构私有的 “内部世界”； 另一 方面是高等教育机构所处的政治、社会环境。而 后者正对世界的方方面面产生着重要的影响。 “质量评估成为一个纽带， 连接起教育机构的私
高 等 教 育 质 量 问 题 也 给 予 了 极 大 的 关 注 。 “质 会、学校等评估主体的积极性， 评估标准统一化，
量问题几乎到处蘑菇似的增长已成为高等教育 影响评估的科学性， 不利于高等学校多样化发展。
政 治 日 程 上 的 一 个 优 先 考 虑 的 问 题 ”。① “质 量
美国模式， 也可以称作中介组织认证模式。
等教育的关系从过去的中央直接控制转向政府调 会 （ ＣＨＥＡ） 有权对全国地区性高等学校认可认
控与高校自我管理的新阶段， 并带来了高等教育 证机构和各专业认可认证机构进行审查， 每年公
保证模式的改变。经过多年探索， 荷兰初步建立 布一次它所承认的美国高等院校认可认证机构名
起颇具特色的高等教育质量保证模式： 高等院校 单。全国任何一个高等院校认证机构都必须得到
人的微观世界和社会政治的公共的宏观世界。”⑤ 学
当然， 推动高等教育质量评估的力量主要来自高
等教育机构的外部， 包括直接的政府行为。如为 者
高等教育的质量评估专门设立国家机构； 办学规
论
模扩张、多样化和裁减教育资金给高等院校带来
的压力； 还有就是近来工商业的管理理念和管理 坛
文化被广泛引入公共部门包括教育部门。这些外 力在高等教育内部不同程度地相互竞争， 进而对 各国的高等教育质量保障模式产生了一定的影 响。从发展趋势来看， 趋同性也越来越明显， 国 家、社会和院校不同的质量保障主体出现了权力 的博弈与制衡局面。进言之， 原来以政府为主导 的大陆模式国家在越来越多地吸取社会中介组织 的力量； 而在美国和英国的质量保障模式中， 政 府也加强了元评价的职能， 增大了对评价活动的 间接调控。诚如尼维 （ Ｎｅａｖｅ） 所言， “评估可以 使分权国家加强对高等教育的控制， 使集权国家 放松对大学的控制程度， 从而使分权和集权两种 极端管理方式走向中间平衡点”⑥。
机构的高等教育视导团不直接评估高校， 而只是 变模式， 认证机构应从 “审计员”的角色提升为
担当 “元评估”的角色， 即对大学和高等职业教 优秀教育质量的倡导者和促进者。为此， 高等教
学 育学院的校外评估工作及高等学校的后继评估工 育认证委员会 （ ＣＨＥＡ） 提 出 ， “教 学 质 量 评 估
作进 行 再 评 估 。２００２ 年 荷 兰 政 府 通 过 了 《高 等 机构不仅要为高等教育把好门， 还要肩负起促进 者 教育与研究法案》， 开始引入高等教育认证制度。 教育质量的不断提高、鼓励和倡导质量保障的好
因此， 许多国家为改善高等教育质量而作出了 织发起的， 形成了特色鲜明的美国模式。它一方
! 全国教育科学 “十五”规划教育部重点课题基金资助项目 （ ＤＩＡＯ３０１７０）
国家教育行政学院学报 ２００７．５
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多年来， 美国高等教育质量保障主采取高 合、政府督导与独立评估机构监控相结合的颇有
等教育质量认证和认可制度。认证通常被界定为 特色的质量监控体系。英国的高等教育质量保障
对高等教育质量进行审视的过程， 通过细致地审 体系主要由内外两方面组成。内部质量保障机制