增创中小企业政策新优势

增创中小企业政策新优势广东省中小企业局改革发展处处长何佐贤一、广东中小企业迅猛发展在广东省委、省政府高度重视及大力扶持下，2003年以来，广东省中小企业、民营经济发展势头空前高涨，发展规模和发展质量显著提高，有力地促进了全省经济社会发展。

中小企业、民营经济已经从广东经济发展的一块“短板”变成经济增长的生力军，迈入全国排头兵的行列。

面对2008年世界金融危机的冲击，广东省中小企业、民营企业体现了较强的抗风险、抓机遇、强创新的发展能力。

（一）主要经济指标迅猛增长2008年全省共有私营企业73.2万户，比2002年增长47.4万户，增加近2倍；民营经济增加值1.51万亿元，比2002年增长近2倍，占全社会生产总值的比例由25.7%增长至42.4%；民营经济完成固定资产投资4258.9亿元，比2002年增长近2倍，占全社会固定资产投资的38.1%；民营经济单位从业人数2015万人，比2002年翻了一番，占全省从业人数的36.9%；民营经济缴纳税金2226亿元，比2002年增长3倍多，占来源于广东财政总收入的26.3%；私营企业进出口1096.5亿美元，比2002年高速增长近13倍，占全省进出口总额的16.1%（见图1）。

图1 民营经济主要指标迅猛增长其中，作为民营企业排头兵的百强民营企业，自2003年起三届评选，每届百强民营企业的营业收入、利润额、纳税额、总资产和净资产等经济指标均以10%以上幅度增长，特别是户均营业收入和利润额均提高了40%以上，从很大程度说明了广东省民营企业的经济实力明显增强（见图2）。

（二）凸显全国排头兵地位广东民营企业、个体私营企业户数和成长型中小工业企业比重均占全国第一。

民营经济增加值、民营经济上缴税金、民营进出口总额等主要指标均占全国前列。

广东获得的世界名牌、国家名牌、国家驰名商标大部分由民营企业创造，广东民营企业、中小企业申报专利等科技创新能力领先全国。

几年来，广东省中小企业、民营经济发展取得的优异成绩，得到国务院领导和国家发展改革委领导的充分肯定，认为广东扶持中小企业和民营经济发展的政策力度最大，中小企业和民营经济发展速度最快，成长型中小企业最多，中小企业工作开展最活跃，凸显在全国的排头兵地位。

（三）面对金融危机表现突出受国际金融危机影响，2009年一季度广东省经济虽然总体增速仍处于下行态势，但民营企业、中小企业已呈现出回暖的迹象，特别是中小企业表现突出。

民营经济实现增加值3277.8亿元，同比增长5.5%，比去年同期下降3.8个百分点，但规模以上民营工业同比增长13.9%，规模以上小型工业同比增长10.6%，分别比规模以上工业增速（0.9%）高出13个百分点和9.7个百分点；规模以上小型工业同比增速分别比规模以上大型工业企业高出15.1个百分点（见图3）。

私营企业出口总值在全省出口总值同比下降18.4%的情况下，反而增长了0.8%。

二、广东特色的中小企业政策体系广东中小企业、民营经济得以迅猛发展，得益于广东几年来不断努力所形成的政策扶持效应，归纳起来，政策体系的形成分两个阶段：（一）政策体系逐步形成（2003年～2007年）这一阶段，以广东省委省政府《关于加快民营经济发展的决定》（粤发〔2003〕4号）及其13个配套文件为主要政策，政策设计主要围绕营造公平竞争，中小企业、民营经济大发展大提高的环境，侧重在放宽投资领域、拓宽市场准入方面形成政策体系。

这一时期的政策制定充分体现了对中小企业、民营企业政治平等、政策公平、法律保障、放手发展的方针；在发展上不限比例、不限速度、不限方式、不限规模，并重点对科技型、外向型、吸纳下岗工人再就业型、农产品加工型企业进行扶持。

作为各级政府部门，要通过大力优化政策环境、政务环境、法制环境、市场环境、舆论环境，全力营造中小企业、民营经济在社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠的良好发展氛围。

在此基础上，2004年，广东省政府颁发了由广东省中小企业局牵头制定的《关于推进我省中小企业社会化服务体系建设的意见》和《关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意见》作为这一阶段的最主要措施，分别提出广东省中小企业服务体系建设和担保体系建设的指导思想、原则、基本框架和重点措施。

两个《意见》的出台，对突破长期以来困扰广东省中小企业服务和担保行业发展的政策性障碍，着力促进全省中小企业综合公共服务体系和“五大专业服务平台”（技术支持、信息咨询、人才培训、融资担保、市场开拓）的建设具有十分重要的意义。

（二）政策体系的再创新（2008年以来）政策和措施经过几年的贯彻落实，在经过实践检验的基础上，广东省致力于将行之有效的政策措施上升到法规的高度，使之更加规范化、制度化。

2005年着手研究制定《广东省促进中小企业发展条例》（以下简称《条例》），2008年1月正式实施。

《条例》共分8章44条，包括创业扶持、资金支持、技术创新、市场开拓、社会服务、权益保护等六个方面内容，是一部立足实践，着眼发展，具有较强广东特色的地方性法规。

《条例》的颁布，从一方面标志着广东省中小企业发展由注重政策扶持到注重依法行政的制度创新。

同时，这一时期中小企业政策法规的研究制定，更加注重扶持中小企业发展从量的扩张到质的提高转变，特别是引导中小企业实现产业转型升级和结构优化升级，强调推动企业的自主创新，包括技术创新和管理创新，概括来说，要逐步实现中小企业扶持政策的制度创新。

进入2008年下半年，国际金融危机爆发，中小企业受到严重冲击，引起了各级政府和社会各界的高度关注。

为帮助中小企业渡过难关，将金融危机对广东省中小企业的冲击转化为促进企业转型升级的机遇，促进中小企业平稳健康发展，广东省政府见事早，行动快，及时颁布《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》（粤府〔2008〕104号）。

该《意见》围绕“切实解决中小企业融资难问题、加强对中小企业的财税支持、支持中小企业实行产业转型和结构优化升级、加强和改善对中小企业的服务、加强组织领导”5个方面提出了23条措施，为中小企业扶持政策增添了新的时代特色和内容，也是广东省政府面对金融危机扩内需、保增长、调结构一揽子计划的重要组成部分，是中小企业扶持政策不失时机的再创新，对中小企业面对金融危机渡难关已经产生积极的成效。

三、政策创新的主要问题总体上讲，广东省扶持中小企业发展已形成有一定的政策体系，并通过不断探索创新，促进了中小企业迅猛发展。

但在新的历史条件下，按照广东省委省政府进一步形成有利于科学发展和社会和谐的体制机制新优势要求来考量，中小企业政策的制定与落实，其问题还是显而易见，目标仍是任重道远。

（一）制定政策的制度化不够中小企业在解决就业、增加税收、科技创新多个方面均占极其重要的地位，但国家和省尚无明确的发展战略和政策规划，长期以来政策临时、分散、多变，政策的制度化仍不够，难以形成有效合力。

中小企业行政主管部门负责综合协调、研究制定和贯彻落实中小企业扶持政策，但实际上政策的制定与落实均分布在省直各个职能部门，与企业密切相关的财税、工商、统计、投资、知识产权、质量商检，收入分配、社会保障等政策均以多个部门的规章、临时措施、通知办法等出现，缺乏联动性。

金融危机爆发以来，广东省出台的政策和配套措施涉及财税、工商、金融、社保、就业等多个政府部门共222项，其中金融方面22项、财税方面19项，短时间高度集中，企业应接不暇。

有些中小企业政策涉及多个部门，尚存在权责不清，职能交叉的问题。

如在中小企业领域具有重要影响的融资担保行业的政策制定和机构管理就过于分散，对担保机构的市场准入、业务范围、人员资格、内部控制、监管制度尚无明确规定，缺乏责任主体，政策尚显模糊。

（二）制定政策的空间仍很大政策空间也就是制定政策的潜力还很大，主要表现在两方面：一是与部分兄弟省市横向比较，即便是国家允许的政策，在广东却尚未落实或正在研究落实中，显得制定政策的思想不够解放。

例如，广东在牵头制定的《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》（粤府〔2008〕104号）文中，最先提出了要研究制定四个配套文件，包括“广东省小额贷款公司试点工作的实施办法”、“广东省中小企业创业投资引导基金实施办法”、“广东省中小企业改制上市的指导意见”和“广东省中小企业贷款风险补偿办法”。

所提出的这些配套政策，国家已经出台了相关规定，一些兄弟省市已经实施并取得很好的成效。

如北京、上海、浙江、山东等省市在小额贷款公司试点、创业投资引导基金方面就很有建树；在改制上市方面，浙江、江苏就取得很大进步。

广东省在这些方面明显政策滞后。

在最后出台的104号文中，“广东省中小企业贷款风险补偿办法”因部门意见不一，未能按配套文件要求出台；规定要出台的三个配套件中“小额贷款公司试点办法”已出台，其它两个尚在研究制定中。

二是从政策的纵向考量，仍有加大力度的空间。

从国家来讲，金融危机爆发以来，国家出台了增值税转型，企业研发费税前扣除，提高部分出口货物退税率，废除100项行政性收费等税费政策，但并未出台充分考虑中小企业特殊性和金融危机对中小企业影响特点的减免税政策。

104号文的8项税收优惠政策只是省地税局在国家已有税收优惠政策中涉及中小企业的内容进行梳理，企业仍普遍反映中小企业税赋过重，这无疑体现出政策制定的仍有较大空间。

从省内来讲，一方面，对于事权在中央的金融类政策，基本上属于鼓励引导类，很难体现政策效力。

另一方面，一些行政措施类的政策多数体现一个导向和原则性，短时间内效果难以显现。

如面对金融危机，企业资金困难，而政府资金扶持是一个立竿见影的政策。

对这一政策，审计署广州特派办2009年3月的报告（审广特企发〔2009〕45号）指出：“广东财政资金投入相对较少，政府引导能力有限”，即仍有加大力度的空间。

的确，几年来，全省各级财政对中小企业的扶持资金近年来虽有所增长，但相对于整个财政政策支出安排占比仍旧较小。

2008年中央财政用于扶持广东省中小企业的资金共1.62亿元，仅占其对广东省安排的专项资金总额146.54亿元的1.11%，广东省本级财政共安排中小企业扶持资金1.62亿元，仅占其当年省本级已办预算支出的426.13亿元的0.38%。

104号文提出2009年一次新增10亿中小企业专项资金实属来之不易，而所有滚动预算资金实际上是早已有预算安排，并非新增。

（三）政策落实途径不畅长期以来，政府制订了大量政策，但还存在落实难到位，企业不了解，不知情的情况。

分析起来，有几方面原因：一是从企业来讲，主动关心研究政府政策不够，广东中小企业民营企业的习惯性思维是小富即安。

二是部分政策缺乏实施细则难以到位，如果政策涉及多个方面，落实更加困难。

如办理贷款所需经过的抵押、登记、评估等环节涉及土地、工商、税务等众多政府部门，如果有一部门的细则不配套，则影响全部业务落实。