宋才发：土地调查是依法保护耕地的现实基础

宋才发：土地调查是依法保护耕地的现实基础土地调查是依法保护耕地的现实基础宋才发*（中央民族大学法学院，北京100081）摘要土地调查是一个具有确定内涵的法律概念，《土地调查条例》为确保调查数据的真实准确性提供了法律支持，土地调查应当与土地登记同步进行。

第二次全国土地调查是在特定的历史背景下展开的，必须为全国土地调查建立坚实的保障体系，必须形成全国土地调查权威的调研成果，必须执行全国土地调查严格的责任追究制度。

关键词土地调查；保护耕地；土地确权；地籍登记一土地调查是一个具有确定内涵的法律概念。

《中华人民共和国土地管理法》第27条规定：“国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。

土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

”[1]（P1313）依据法律规定，土地调查是指县级以上的人民政府及其国土资源管理部门，根据需要在一定范围和时间内为查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的和法律的措施。

土地调查是开展土地资源利用、评价、规划、开发、整理以及依法保护耕地的一项必不可少的基础性工作。

从土地调查的性质和功能来说，它是《土地管理法》规定的一项重要制度，是全面查实、查清土地资源的重要手段。

从土地调查担负的职责和任务来说，它是摸清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础性工作。

同时，土地调查还是完善市场经济体制、理顺土地权属关系的基础。

由于土地市场是要素市场的重要组成部分，通过土地调查活动弄清楚农村和城市土地所有权、使用权的归属，有利于进一步规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。

因而土地调查工作既为科学制定发展战略和规划、促进可持续发展提供依据，同时也为严格土地管理、加强土地宏观调控以及合理使用、优化空间布局提供依据，土地调查数据的真实性和准确性更是基本农田和耕地保护最基本的保障。

正是从这个意义上，《土地调查条例》第1条明确规定：“为了科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国统计法》，制定本条例。

”[2]（P15）我们完全有理由说，2008年2月7日颁布实施的《土地调查条例》，是我国土地调查制度建设的重要里程碑，它标志着我国土地调查制度进入了一个新的时代。

第二次全国土地调查是在特定的历史背景下展开的。

第一次全国土地调查于1984年5月开始到1997年底结束。

自第一次全国土地调查工作完成以来我国经济社会快速发展，城乡面貌发生了深刻变化，原有的土地信息已难于满足新形势下节约集约用地的需要。

在21世纪初全面推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的历史条件下，掌握真实准确的土地基础数据，是实行最严格土地管理制度的迫切需要。

它对于完成“十一五”规划的任务，守住全国耕地“不少于18亿亩”这条红线具有极为重要的现实意义。

众所周知，到2006年底我国耕地总面积为18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩，基本农田更是耕地保护中的重中之重。

*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。

中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。

基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。

耕地保有量和新增建设用地面积的数据和变动情况，必须通过全国土地调查和日常变更调查的数据来获得。

只有通过新一轮土地调查工作，真实地查清城乡每一块土地特别是基本农田的具体情况，建立和完善全国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源的信息化、网络化管理并开展社会化服务，才能够满足经济社会发展和国土资源管理的需要。

正是在这种特殊的历史背景下，全国第二次土地调查工作于2007年7月1日全面启动，计划于2009年年底完成。

本次土地调查严格按照国家统一组织、统一标准、地方细化调查的方式在全国范围内展开，调查的内容涉及到各类土地资源的数量、分布和土地权属。

要在统一土地利用分类标准的基础上，查清我国土地利用的现实状况，尤其是关于建设用地、耕地和基本农田的数量、分布和权属状况，建立国家级和全国31个省级、331个市级、2800多个县级土地利用现状调查数据库，实现土地资源数字化、信息化管理。

此外，国家还将以做好第二次全国土地调查工作为契机，进一步建立和完善土地调查统计制度，健全全国土地利用动态遥感监测业务运行系统，形成科学的土地调查监测评价体系，掌握全面的全国土地利用现状，为更加严格地保护土地资源提供可靠的支撑和服务。

可以毫不夸张地说，在整个土地调查过程中，调查数据的真实可靠性是第二次全国土地调查的“生命线”。

因此，《土地调查条例》第2条明确指出：“土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。

”[3]（P15）由此我们可以得出这样一个结论：搞好第二次土地调查工作，掌握真实准确的土地数据，是建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划，加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革、严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段。

《土地调查条例》为确保调查数据的真实准确性提供了法律支持。

确保调查数据的真实性和准确性，是衡量本次土地调查工作成功与否的关键。

为此《土地调查条例》在调查内容、调查手段、调查成果的处理和质量控制上都作了全面细致的规定。

譬如，《土地调查条例》第7条和第8条规定，“土地调查包括下列内容：(1)土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；(2)土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；(3)土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。

进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

”[4]（P15）按照调查内容和要求的不同，本次土地调查分为如下几类：(1)土地利用现状调查。

土地利用现状调查是以县为单位，具体地查清村和农、林、牧、渔场，居民点及其以外的独立工矿企事业单位土地权属界线和村以上各级行政界线，查清各类用地面积、分布和利用状况。

(2)地籍调查。

地籍调查是以权属调查为核心，具体地查清每一宗土地的位置、权属界线、数量、用途等基本情况，以满足土地登记需要。

地籍调查的主要内容可概括为土地权属调查和每宗土地的地籍调查。

(3)土地条件调查。

土地条件调查是对土地的构成要素如地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及对土地的地理位置与投入产出关系等社会经济条件的调查，为今后开展土地经济评价、适宜性评价等工作提供基础数据。

本次土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。

《土地调查条例》第9条规定，土地调查技术规程由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。

为了科学划分土地利用类型以及统一相关分类标准，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会已于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）国家标准。

第二次全国土地调查将以正摄影像图为基础，采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握全国耕地、园地、林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的分布和利用状况；逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；调查全国基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；建立互联共享的覆盖国家、省、市(地)、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。

第二次全国土地调查由国家统一部署分步实施，重点和急需地区优先进行。

2007年7月至2009年6月在全国各地开展土地调查和数据库建设，2009年下半年对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新[5]。

《土地调查条例》对土地调查成果的发布方式和程序也作了具体规定。

譬如，规定全国土地调查成果报国务院批准后公布；地方土地调查成果经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。

《土地调查条例》还规定，国家根据国民经济和社会发展需要每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，2010年以后全国每年进行一次土地变更调查，以保持调查成果的现势性。

这一规定实质上确立了定期开展土地调查的制度，意味着我国定期开展土地调查工作从此更加有法可依、有章可循，对于科学、有效地定期组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，从而实施最严格的耕地保护制度提供了法律保障。

根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》的要求，我国将在2010年建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库，实现城镇地籍调查覆盖率达到100%以上，村庄地籍调查覆盖率达到95%。

土地调查应当与土地登记同步进行。

2007年以来我国地籍管理工作紧密围绕国土资源管理中心目标，突出抓好启动第二次全国土地调查和贯彻实施《物权法》两项重点工作，切实加强地籍基础业务建设，在国土资源管理“打基础”、“立长远”方面取得较大的突破。

根据《物权法》的有关规定，并按照高效、安全保护土地物权的原则，在充分调研论证的基础上，国家制定出台了《土地登记办法》，创新了土地登记的程序和内容，提高了土地登记的法律地位，规范了土地登记行为。

从一定意义上说，土地调查和土地登记是《土地管理法》确立的“二为一体”的两项制度，前者是为了解土地的实际情况而进行的各种考察活动，包括地籍调查、土地利用调查和土地条件调查，目的是为了查清每宗土地的具体位置、界线、面积、权属、用途和等级；后者是依照法定的程序将土地权利及有关事项登记于专门的簿册，包括土地总登记、初始登记、变更登记、更正登记等多种类别。

土地调查与土地登记本来是一个问题的两个方面，对于土地管理来说是缺一不可的。