第八章 地方政府关系

西哥、马来西亚、印度、巴基斯坦、俄罗斯等。
以美国和德国为典型代表的联邦分权模式的共同特点 是：
1、通过法律的方式划分联邦与联邦成员单位的权力范围
美国联邦和州的纵向权力分配都由宪法予以明确规定，分别规
定联邦政府和州政府的专有权以及联邦政府和州政府的共有权。
联邦政府的权力界定采取列举方式，而各州政府的权力界定采
一方面体现为中央政府集权的选择性，这些权力主要 是涉及整个国家的全局利益和至高利益，如主权和安 全方面的权力等。另一方面体现为地方政府拥有只涉 及地方利益的各种权力。 第二次世界大战后的西方国家，为了充分发挥中央政 府和地方政府的优势，纷纷从传统的中央集权或地方 分权的模式，向均衡型的模式转变。
了传统中央集权的明显痕迹，另一方面也体现了当今 时代地方分权化的特征：
1、中央集权仍处于主导、控制地位。
主权权力由中央政府独占，中央与地方不存在主权权 力的分享关系，中央政府是地方行政机关的权力来源， 地方国家行政机关对中央政府负责，是一种自上而下 的等级体系。
2、地方相对分权 中央政府将一部分涉及地方利益的权力，以及行使这 些权力的必要物质手段，转交给由直接普选产生的地 方自治机关。与此同时，中央政府建立了有效的监控 体系，仍然保有维护权力统一的各种有效手段。
弊端：
不利于保持社会总供给与社会总需求的平衡。 不利于解决收入再分配问题。 容易形成地方保护主义，阻碍统一市场的形成。
均衡型模式是指中央政府与地方政府之间的权力配臵 的适度性与选择性，也就是通过法律的形式对两者之 间的权限进行明确的界定，从而保证中央政府与地方 政府权力的有效均衡。
2、政党组织在协调中央政府与地方政府关系中发挥着 越来越重要的作用。
地方政府的选举对轮流执政的两大政党至关重要。两 大政党都重视发展地方政党组织。 3、中央政府与地方政府关系存在一种内在的相互依赖 关系 中央政府与地方政府都握有一定的、能用来与对方相 抗衡的资源，两者相互独立、互不控制，同时也是一 种讨价还价、交易和协商的关系，相互依赖、相互需 要。 双方为了各自的利益，在处理与对方的关系时，都将 在制度许可的范围内运用各种策略，以达到目的。
从内容上看，地方政府关系实际上是政府之间的权力 配臵和利益分配的关系主要包括权力关系、利益关系、 财政关系和公共行政关系，其中权力关系最为突出。
从形式上看，可以区分为纵向关系和横向关系。
纵向关系包括中央政府和地方政府的关系，上级政府 和下级政府的关系，以及上级政府行政部门和下级政 府行政部门之间的关系。 横向关系包括同级或不同层级地方政府之间的关系
第七章 地方政府的主要关系
地方政府关系是指地方政府纵向的上下关系、横向的 左右关系等。其中，中央政府与地方政府的关系，是 地方政府关系中的最重要内容。不同国家在安排中央 政府与地方政府关系时有不同做法。
第一节
地方政府关系概述
一、地方政府关系的基本内涵
地方政府关系的内涵是非常丰富和复杂的。一般来说， 地方政府关系的内涵可以从两个方面来把握：
2 、联邦与地方的纵向权力结构呈现由分权型走向协作
型的趋势。 联邦政府和州政府的关系由分离走向相互依赖、相互 合作、相互渗透、相互发展和相互协调。 3、联邦与地方的权力运行机制灵活
在长期的政治实践过程中，联邦和州的权力范围划分
是法定的，也是非常清晰的，但又不是静止不动的。 实际上，联邦与州的权力分配，一直处于不断的调整 之中。
或者说，地方政府是中央政府在地方的代理人。
要权限，地方政府只是中央政府派生出来的政府体系，
——地方政府必须对中央政府负责，接受其控制和监督。 为此，中央政府一般都建立了各种有效的控制和监督
体系，以保证地方政府对中央政府的绝对服从。
这种模式的基本特征是从中央政府到地方政府是一种单 向式的自上而下的等级权力体系。
自治文化传统的国家——地方政府关系往往体现为法 律上的指导关系，而权力上的制约和服从关系就相对 比较弱。 具有高度中央集权传统的国家。——制约服从关系。
4、环境变化
地方政府关系是一种动态关系，必然随着环境的变化而变化。 良性的政府关系是一种不断与环境保持动态平衡的关系，这种 对外界环境各要素的适应是通过各种机制实现的。有政治性的、 经济性的、行政性的、文化性的。 政治性的适应机制主要是指政治体制，这种适应机制不但可以 改变政府关系的结构模式，还可以改变政府关系的内在原则。
总的来讲，战后西方国家的中央政府与地方政府关系 往往出现两种变化趋势：一是以前集权程度较高的国 家不断分权，如法国，一是分权程度较高的国家不断 集权，如英国和美国。
各国不再单纯地追求中央集权或地方分权，因为现代 国家的发展，如果仅仅依靠中央或地方的某一“极” 是很难顺利进行的。 从总体上说，西方国家形成了比较规范的中央与地方 关系，往往用宪法和法律来确认中央与地方的关系， 无论是在具体内容上还是在原则上。
（也就是没有隶属关系的地方政府之间的关系），以
及地方政府内部行政机关各职能部门之间的关系。
二、地方政府关系的影响因素
影响一个国家地方政府关系的因素是多方面的，其中一个国家 的政治体制和经济体制状况是最根本的。
就中国地方政府间关系而言，它的形成和发展演变是中国几千 年政治、经济和社会等综合因素作用的结果。
一、地方政府与中央政府关系的理论模式
由于政治和历史条件的差异，很难对每一国家的中央 政府与地方政府关系的结构做出准确的描述。 从静态意义上讲，我们一般可以把世界各国的中央政 府与地方政府关系的结构划分为中央集权型、地方分
权型和均衡型三种模式。
中央集权型模式是指中央政府基本上垄断了所有的重
由于不同的地理条件、风俗习惯和历史原因，不同区
如省、直辖市和自治区之间，特别行政区和同级地方 政府之间，东部和中西部地方政府之间等等。 没有隶属关系的不同层级地方政府之间的关系就更加
域的同级地方政府的权限、职能和运行模式存在差异，
取概括和保留的方式，也就是说原则上联邦政府拥有宪法列举 的权力，宪法没有列举的权力保留给各州政府。
为了保证联邦和州所拥有的权力范围互不侵犯，宪法分别规定
不经有关州统一不得改变其疆界，不得剥夺州在参议院的平等 权等。宪法禁止州政府行使的权力有：不得制造货币，不得对 外缔结条约等。
了禁止联邦和州行使的权力。宪法禁止联邦政府行使的权力有：
经济性的适应机制主要是指财政体制，现已成为调节政府间关 系的重要杠杆，比政治性适应机制更灵活、更有效。
行政性的适应机制主要是指公共政策的调整、组织结构与职能 的变革，这是操作层面上的调整与变化。 文化性的适应机制主要是指有效的目标体系以及调节社会所需 要的某种意识形态和价值观念。
三、研究地方政府关系的意义
地方政府的主要官员是通过地方选举产生的。 ——地方政府拥有较多的地方自治权，地方政府往往是 一个相对独立的主体，与中央之间不是被控制与控制
央政府的直接授予和让渡，而主要直接来自地方民众，
的关系。
优点：
有利于地方政府推动制度创新。 能有效地防止专制统治的出现。 可以使中央政府从日常具体的繁琐事务中解脱出来。 有利于调动地方的积极性。
二、地方政府与中央政府的职责与权限划分
在中央与地方政府的关系上，权限划分是问题的核心 是规范中央与地方政府的关系和行为的依据和前提。 从理论上讲，划分中央政府与地方政府间的职权与权 限并不困难，一般来说，适合和需要国家在整体上掌 握的职权，应该由中央政府掌握，适合和需要由地方 政府负责的事项，应该由地方政府负责。
1、经济结构 马克思主义认为，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、 政治生活和精神生活，国家权力结构的深层根源是社会的经济 结构。
例如，传统中国，小农经济——高度集权的中央政府——地方 政府关系。小农经济——封闭、相互隔离——不能成为一个整 体的力量，没有自己的力量，需要强大的中央政府来保护生产 和安宁。——地方政府经济上必然服从中央政府，没有独立性。 控制与被控制，依赖关系。——无法建立良好的纵向互动关系。
表的地方分权模式。 这两种模式的中央政府与地方政府关系有明显不同。
（一）集权模式
法国的集权模式可以追溯到古代封建王朝。 1981年密特朗上台后，法国进行了一场关于政治、经 济、行政等领域的地方分权改革运动，中央政府与地 方行政机关的关系开始发生实质性的变化。
现阶段，法国的中央政府与地方政府关系一方面体现
其次，有利于促进地方政府体制的优化。
最后，有助于推动国家制度的现代化。
首先，有助于建立与环境相适应的地方政府管理模式。
第二节 中央政府与地方政府的关系
均衡和规范中央与地方政府的权力，充分发挥中央和 地方政府的积极性，是一个国家经济和政治生活中的
重大问题。
中央政府与地方政府的关系问题，是一个重要问题。
3、中央政府与地方自治政府的关系朝着效率、自由、 民主的目标改进。
（二）分权模式
英国是建立在地方分权基础上的单一制国家。 现行模式的中央政府与地方政府关系特点： 1、地方政府职权范围的法律化和程序化 英国的地方政府富有自治精神传统，拥有广泛的职权。 地方政府取得或扩大自己职权的授权立法形式主要有： 一般公法、择用法案、地方政府私法案、临时命令、 地方规章、大臣的特别命令。 另外，中央政府与地方政府之间权力关系的确定和变 革，也完全通过法律的手段和程序进行，其中，国会 起着重要的作用。
优点：
有利于社会化大生产的发展。 有利于提高中央政府的权威，消除社会的无政府状态。 有利于社会资源的合理利用和有效配臵。 有利于后现代国家的现代化。亨廷顿。 弊端： 中央政府会成为各种矛盾冲突的中心。
集权可能导致决策过程的非理性化。
地方分权型模式是指地方政府的权力主要不是来自中
第四节