城乡统筹下农民工社会保障的政策执行研究

6 XUEBAO政治学研究城乡统筹下农民工社会保障的政策执行研究王桂玲(山东大学政治学与公共管理学院,济南250100)摘 要:解决农民工社会保障问题对于促进我国城市化、统筹城乡经济社会发展、建设和谐社会具有重大现实意义。

借助史密斯政策执行模型,论述了政策本身、执行机构、标的团体以及环境因素在农民工社会保障建设中的作用机制,并提出相应的对策。

关键词:农民工;社会保障;政策执行中图分类号:D422.7 文献标识码:A 文章编号:1008-3154(2007)03-0006-03收稿日期:2007-02-01Po licy Executi o n of Social Security for O ff-far m W orkers under the Backgroundof Integrated Syste m for U rban and Rural A reasWANG Gui-li n g(Shandong U n i versity ,ji nan250100,Ch i na)Ab stract :T o so lve the prob le m of soc i a l security for o ff-far m w orke rs has t he practi ca l si gn ifi cance for urban ization ,i ntegrati ngthe soc i a l and econo m ic deve l op m ent i n urban and rura l areas and construc ting the har m on i ous soc i e ty .Th is passage discusses t he function mechan i s m o f policy itse l,f i m ple m en ti ng agency ,objected association and env iron m enta l f ac t o rsw it h the a id of S m it h s Po li cy ex ecution mode,l and proposes the correspond i ng counte r m easures .K ey w ords :O ff-far m W orke rs ;So cial Secur it y ;P o licy Execution一、我国农民工社会保障政策执行现状分析(一)政策本身对政策执行的影响一项政策能否得到有效推行,政策本身是否科学合理,是一个重要的前提条件。

这是美国学者史密斯!四因素论∀中的首要一条,即!理想化的政策∀。

1.制度的缺失。

农民工社会保障政策长期未得到重视,迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法,只有一些零散的地方性法规及一些改革性文件加以规定。

由于缺乏全国性的法律规定,因此使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面,很难获得法律的强制力,也无法通过司法的途径来保障其履行。

2.政策不统一。

对农民工社会保障制度!进城还是下乡∀存在争议,也有的提出建立独立的农民工社会保障制度。

执行中各地做法不统一,政策也不符合农民工特点。

首先,绝大多数农民工的收入难以承受现行城镇企业职工社会保险制度过高的缴费水平,即使能够承受的农民工往往也难以达到缴费满15年的基本条件。

其次,缺乏城乡协调机制,养老保险统筹不能转移,不符合农民工流动性大的特点。

(二)政策执行机构对政策执行的影响任何一项政策的实施都必须依赖于一定的机构和人员来承担,没有健全的组织机构和高素质的执行人员,要有效地执行政策方案,实现政策目标则是不可能的。

1.管理机制和管理能力的不足。

现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢,导致统筹层次低,社会化管理和服务水平低,还缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。

这样,农民工一旦离开其工作的城市,返回原籍或到其他城市就业,由于参加保险的个人账户无法转移,其理性的选择就是退保。

这无论是对城乡社会保障制度的发展,还是对城镇化的推进,都是最不利的结果。

7XUEBAO 政治学研究2.部分地方政府存在短期行为。

一些地方政府为了制造!比较优势∀,吸引外资,他们把不要求企业和职工参保作为吸引投资的优惠政策,干预或者有意延缓农民工社会保障制度建设的进程。

地方政府与投资方形成了利益共同体,承担保护劳工职责的劳动行政部门普遍对外来劳工态度冷漠,并不会认真去执行应尽的职责,只要企业能为地方提供财源,其社会保障为题政府往往是睁一只眼闭一只眼。

(三)政策对象对政策执行的影响1.一些企业消极抵制。

对企业而言,为农民工缴纳保险费直接增加企业的成本。

因此企业主不愿意参保。

目前,我国各项社会保险的总费率高达40%,据专家测算,如果要按照城镇企业职工的标准为农民工参保缴费,企业每年要为每个农民工多支付2000 3000元,在现有的成本基础上增加30% ~40%。

对一些不甚正规的小型企业及雇工的个体户而言,就连农民工的工资都敢克扣、拖延支付或由于经营上的问题难以保证,对农民工参加社会保险自然是更加排斥。

雇主或用人单位逃避其应尽的社会责任,在一定程度上阻碍了农民工社会保障制度的建立和有效推进。

2.农民工对自身社会保障问题的认识不足。

有些农民工没有转变观念,对他们而言,到城市打工的主要目的就是赚取尽可能多的钱,缴纳保险费减少了现金收入,社会保障所缴纳费用就可能被认为是巧立名目、强加在他们头上的另一种负担。

遇上工伤事故、失业或生大病时,可能会自认为倒霉,认为完全是个人的私事,没有想到可以通过社会保障的渠道获得政府的资助。

(四)政策环境对社会保障政策执行的影响1.我国计划经济时期形成的城乡二元社会结构是解决农民工社会保障的根本障碍。

由于城乡二元社会结构使城乡严重分离,农民二字便长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词,农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的二等公民,这样,城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了。

2.劳动力市场的扭曲现象也需要改变。

许多城市政府规定了不准农民工进入的行业和岗位,从而将城市的就业岗位留给本地职工尤其是下岗职工。

或者提高对农民工和雇佣农民工企业的收费标准,用提高成本的办法来排斥农民工的进入。

导致了城市里!灰色劳动市场∀和!黑打工∀现象的盛行,这样就更不利于农民工社会保障制度的建立了。

二、解决农民工社会保障政策执行难的政策建议(一)在政策设计上,要加强立法,提高政策层次1.根据农民工流动性强的特点,妥善解决社会保险关系转移和接续问题,最好是逐步地尽快地实行全国统筹。

在城乡统筹的背景下,建立独立的农民工社会保障政策将不可行,因为随着越来越多省市户口政策的放开,区分农民工将变得不容易。

而且,现在进行了人为划分,将来仍然将面临制度衔接的难题。

应当把农民工纳入城镇社会保障体系,实行一体化的管理体制。

建议改革现行的城镇职工社会养老保险转移办法,允许参保职工在转移社会保险关系时,不仅转移个人账户余额,而且也转移与本人缴费对应的社会统筹基金。

2.用公共劳动的形式来解决农民工的最低保障问题和城市农民工社会救助制度[强制推行农民工的工伤保险制度和大病统筹,最好二者能捆绑实行综合保险,因为二者都存在几率相对来说要小、花费巨大的特点,都是农民工最需要的两类保险,分开实行不仅增加了实施的程序,加大了成本,一次缴费也减少了农民工进行成本计算的机会,能降低农民工的抵触情绪。

3.改变立法滞后状况。

要在政府的主导下,通过立法机关制定相应的农民工社会保障法规,来明确规范主体各方的社会保障职责,完善司法保障措施。

比较可行的是将现有的劳动法保护范围合理地扩大、明确,采取有效措施消除工农差别、城乡差别,在经济条件许可的情况下,建立全社会的保障体系。

(二)提高执政能力1.政府应转变观念,负起其不可推卸的责任,既要给予财政上的补贴,又要负担起管理监督方面的责任。

政府在吸引外来投资发展经济时,必须考虑农民工的利益和福利,不能一味地以牺牲农民工利益,降低劳动力成本来换取所谓的良好投资环境,更不能单纯为追求地方经济总量的增长,采取偏袒雇主、用人单位的态度,对那些违反国家有关社会保障方面的法律、法规,违背社会公德,无视甚至侵害农民工利益,故意拖延或拒不为农民工缴纳社会保险费的雇主、用人单位,采取相关措施予以催缴,并予8 XUEBAO政治学研究以制裁。

2.完善农民工社会保障管理体制和监督机制,努力实现管理手段的创新。

由于农民工的流动性较大,社会保险机构应加强联网工作,实现规则和信息的全国性,当农民工发生跨地区流动或返回家乡时,能在当地顺利办好各种保险的接续转移,确保农民工社会保障的顺利转移,简化不必要的手续。

如建立社会保障的计算机服务网络,包括在企业招用职工和劳动者就业及转移时,及时办理养老、失业等各项社会保险手续;建立关于农民工的住处管理系统及通信网络,并为每一民工配备专用I C 卡,并且与银行的计算机化管理进程相一致,最终实现由银行代发各种社会保险金。

3.加强第三部门在边缘群体社会保障方面的力度。

由第三部门如社区服务机构、社团组织、民间慈善机构等来承担一些具体的社会保险事务,会收到单纯依靠行政权力所无法达到的社会效果。

行政部门依靠的是外在的强制性力量,而第三部门依靠的是其成员内在的自律力量自觉地去实施,可以调动民间的积极性,使社会救助、社会福利真正成为全社会关心的事业。

(三)争取目标群体的支持1.使用人单位承担起社会保障方面的责任。

在现代社会保障制度中,雇主、用人单位有为其员工缴纳相关社会保险费用的义务,而雇主、用人单位从事生产经营活动的最直接目的是获取利润,利润最大化是他们的追求,为员工缴纳社会保险费用无疑会增加其成本,这是雇主和用工单位最不愿做的。

在农民工社会保障法律不甚完善,要强化用人单位、个体、私营业主的劳动社会保障法律意识,对其法定代表人,劳资工作人员进行强制培训,以提高其参与社会保障的自觉性和主动性,清楚为农民工投保相关的社会保险是其法定义务和应尽的责任,但最重要的是要有法律强制手段。

2.尽管农民工社会保障问题的解决不仅仅取决于农民工的态度,但是他们对待自身保障的消极认识不利于问题的解决。

加大宣传力度,促使农民工转变观念,树立社会保障意识,从内心里接受社会保障制度,并监督用人单位,积极配合社保工作的展开。

(四)消除制度歧视,进行政策清理、制度创新1.改革现有的户籍制度。

改革了户籍制度,消除了农业户口和非农业户口的界限,也就消除了实际上存在的农民非农民的身份制度,农民工可以通过拥有合法固定住所和稳定收入实现户籍变更,改变农民身份,变为城市人口,从而进入城镇社会保障体系,或者不考虑劳动者城乡身份的差别,以同工同权为基本出发点,以就业方式为标准,以居住地为原则,赋予相同的社会保障待遇。