官员政绩考核指标化的困境与出路探析

官员政绩考核指标化的困境与出路探析

2013年01月25日10:43 来源：《中共四川省委省级机关党校学报》2012年5期作者：徐志国字号

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内容提要:在当前我国的压力型体制下，上级政府主要通过各种指标来激励与约束下级政府官员。人们似乎普遍乐观地认为，通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以实现公共服务型政府的目标，适应党的科学发展观政策的要求。理论与经验研究表明，无论对其指标设计进行怎样的改革和完善，这种自上而下的官员考核方式都会有着内在的无法克服的缺陷，甚至出现政绩造假等消极后果。为走出这一困境，官员的激励与考核必须引入“民主”等非指标化的制度加以配合。即增进地方民众对于地方官员的约束力，促使地方官员以“民意”为施政方向，从而构建自上而下与自下而上相均衡的激励与约束体系，真正实现官员治理的科学化。

关键词:官员政绩考核 GDP指标幸福指标民主

在当前我国政府体制下，官员政绩考核体系在改革开放以来的经济发展中具有非常重要的地位。上级政府主要是通过政绩考核指标的方式激励与约束下级政府官员的行为。为适应经济发展方式的转型，学术界大量的文献都在探索官员绩效考核指标的科学设计问题。人们似乎普遍带有一种乐观情绪，认为通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以促进各级政府官员更好地为社会经济发展服务。当前，“指标考核”的重新设计和定位成为遍布中国各地区、各级政府的一种十分独特的政治现象。

本文对上述观点提出质疑，官员绩效考核指标化制度只是激励与约束政府官员行为的一种方式，其内在的缺陷是无法通过“内在完善”克服的。我们必须另辟路径，引入“民主”等非指标化的官员激励与约束机制，才能真正地促使各级政府官员更有动力为市场经济与公民社会服务，实现经济发展方式的转变。

一、官员政绩考核指标化的发展历程：从“GDP指标”到“幸福指标”

观察当前中国政府的各级组织，我们可以发现，党和中央政府对省级政府及中央各部委，省级政府对地级市政府，地级市政府对区、县级政府，区、县级政府对街道、乡镇级基层政府以及政府对各公务人员都普遍实行数量化的管理方式。其实，我国的官员政绩考核的指标化管理并非仅是对于政府机构内部，在几乎所有的由党和政府直接管理的“类政府”国有单位，比如对于高等学校、医院、国有企业等，也同样实行指标管理的方式。我国的这种官员政绩考核指标化制度与世界其他国家相比也十分独特，几乎没有任何一个国家像中国这样如此重视用各种“量化指标”来考核官员。

指标化考核官员的制度在我国改革开放以来经历过两个阶段的发展。本世纪以前，主要采用以GDP 为核心的数量指标对官员进行考核。这一指标最早由美国政府提出，并于1993年被引入我国，成为地方官员考核的主导性指标。考核结果与官员的晋升存在着普遍的正相关关系，地方政府领导人也因此将GDP 的增长放在了地方工作的重中之重。为了在同级官员的竞争中取得优势，地方官员开始像企业家一样经营所在区域的经济活动。实践中，这种制度产生了十分强大的激励效果，甚至构成了改革开放以来经济奇迹的主要原因。[1]不过，这种以GDP为中心的政绩考核方式也产生了一些十分消极的后果，这表现在经济发展以粗放型为主，地方政府重复建设以及恶性竞争等屡屡发生，城乡之间、地区之间、阶层之间分配严

重不公等现象。地方政府领导人将经济的增长放在其所关注的核心位置，热衷于政府投资、吸引外资、土地拆迁、城市环境及基础设施建设等事务，忽视教育、医疗、社保等公共服务，甚至侵犯公民的合法权利，使得政府为社会提供基本公共服务的职能受到了严重忽视。

党和政府也逐渐认识到以GDP为中心的考核指标的局限。为了扭转这一趋势，近年来，党中央以“科学发展观”来指导政府经济发展，在官员的政绩考核指标中加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保障房、民意调查等指标，其中有些具有“一票否决”的作用。为了更为科学地考核地方政府，国家统计局先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为综合性的考核指标。各地方政府受此影响，纷纷改革自己的政绩考核方式。在这一过程中，最为引人注目的是重庆、广东、北京等省级政府及青岛、宁波、江阴、平顶山等地级市及县级市所探索的官员政绩考核的“幸福指标”改革。这里仅举平顶山市和江阴市为例说明。

自2008年起，河南省平顶山市开始把百姓“幸福指数”纳入对干部政绩考核中，幸福指标排名不达标或靠后的不能被提拔。该市将“幸福指数”整个体系共分为收入水平、消费结构、科技教育文化卫生体育、生存状况和节能减排及可持续发展共5大类，16个小项。16项具体指标中，“居民人均可支配收入”和“科教文卫体事业支出占地方财政一般预算支出比重”权重最大，占比8％；“人均使用住房面积”、“公众安全感”等占权重最小，均为5％。不过，平顶山市只是将“幸福指标”作为领导班子政绩评价的标准之一，经济指标的排序仍然占有很重要的地位。

与平顶山市将幸福指标“纳入”到官员政绩考核指标相比，江苏省江阴市则用“幸福指数”完全取代了以往的GDP指数。该市在征求政府相关部门及进行大规模的民意问卷调查的基础上，经过反复论证，制定了“幸福江阴”综合评价指标体系。该指标体系分为客观评价指标和主观评价指标两部分。其中，客观指标分“好工作、好收入、好环境、好心情和好身体”五大类，含26个一级指标，44个单项指标；主观指标分五类有33个主要指标和14个辅助指标，反映江阴百姓对“幸福江阴”建设的满意度和幸福感。客观指标占60％权重，主观指标占40％权重，通过加权平均，计算出该市全年的幸福指数。

为什么我国各级政府热衷于政绩考核指标体系的建构这是由当前我国政府的“压力型体制”决定的。

[2]作为一个中央集权制的国家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的权力都来自于中央政府的授予。在党管干部的组织管理体制之下，各级地方政府领导人都是自上而下任命的，缺乏来自于公民社会或地方人大的约束。从理论上来说，上级政府对下级政府的监控可以采取“过程管理”的方式。不过，这种监控方式的成本十分高昂。于是，上级政府领导人对下级政府采取“结果管理”的方式就成为一种理性的选择。为了激励下级领导人实施中央规定的改革开放的政策目标，上级政府就采取政绩指标考核的方式，把任务和指标，层层量化分解，下达给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。

二、官员考核指标化缺陷的理论分析

根据诺斯等人所阐发的新制度经济学理论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]从这个角度来说，政治发展的基本问题可以概括为：如何建设一个愿意并且能够廉洁高效地服务于经济发展的服务型政府。基于这一行政组织建设目标，我们将考察当前的官员考核指标体系能否实现这一任务。本文的一个基本看法是，如果不引人其他的非指标激励与约束方式，无论当前对官员政绩考核指标进行怎样的改革设计，都无法真正构建出与现代市场经济相适应的公共服务型政府。

从政府体制的角度来说，我国当前的政府具有“压力型政府”的特征。在这种体制下，中央政府和地方政府，上级政府和下级政府之间构成了一种委托代理关系。不过我国政府的这种委托代理关系与西方国