当前食品安全监管法律实践问题研究与分析

当前食品安全监管法律实践问题研究与分析关键词: 食品安全监管，体制，立法研究，政策建议

内容提要: 近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和生命安全构成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。尽管2009年颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，相关的行政法规和政府规章也相继出台，但“假大米”、“瘦肉精”、“毒奶粉”等事件又一而再、再而三地给公众敲响了警钟，不断提醒人们食品安全形势仍然严峻。中国政府高度重视食品安全工作，新的食品安全法律法规不断颁布实施，各部门不断增加食品安全监管力量，但从监管效果上看，目前仍未摆脱食品安全严峻形势。我们有必要对当前食品安全监管法律实践问题进行研究与分析，通过法律手段更好地解决食品安全在监管体制机制等方面存在的问题。

一、食品安全监管体制

广义的食品安全监管体制包括食品安全监管部门、有关单位和利益相关方的构成及其责任义务，《食品安全法》中涉及到的食品安全监管部门、有关单位和利益相关方有卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和国家出入境检验检疫等政府监管部门、县级以上地方人民政府、食品安全委员会、食品生产经营者、食品行业协会、食品检验机构、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、其它组织或者个人等。《食品安全法》103条规定，国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整，这是按照法定职能对狭义的食品安全监督管理体制的规定。从全国人大常委会法制工作委员会对此条款的解释说明来看，法律授权国务院调整的主要是食品安全监管部门的职责和权限。

（一）分段监管为主的食品安全全程监管模式

我国的食品安全监管模式原来是由卫生行政部门一家负责，法律依据主要是《食品卫生法》。但由于食品安全监管工作量大，逐渐形成了多部门管理的监管体制，体现在2004年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中。该文件明确了我国的食品安全监管体制采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通和餐饮消费等四个环节，分别由农业、质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调。2009年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安全监管体制，质检、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。

（二）品种监管与分段监管的综合运用

采取分段监管还是品种监管的模式，是《食品安全法》立法的难点和重点。每一种模式都有其优点和不足，问题是不管选择哪种模式，都要充分考虑其适用性，并采取有效的措施弥补该模式的缺陷。世界各国的食品安全监管体制都不尽相同，有的是单设一个机构监管，有的是多部门按产品管，有的是多部门按环节管。[1]有人希望从发达国家找到现成的摹本直接移植过来，这在现实中几乎不可能。事实上，任何国家和地区的食品安全监管工作与我国一样，都要经历发现问题、研究问题、解决问题这些阶段。[2]因此在研究解决食品安全问题时，可以借鉴其它国家和地区的成熟经验和做法，但更重要的是学习发达国家科学决策、科学管理的理性态度和务实精神，在充分调研和论证的基础上探索和创新，制订适合中国国情的合理有效的制度措施。

我国现行的食品安全监管模式是以分段监管为主，这种模式的弊病就是在各环节的连接处易存在问题，所谓“七八个大盖帽管不好一头猪”描述的就是这一现象。负责猪肉质量安全监管的部门主要有：畜牧部门（兽医主管部门）依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药管理条例》负责对生猪饲养中兽药的使用实施监督管理；商务部门依据《生猪屠宰管理条例》，负责生猪屠宰行业管理工作；工商部门依据《食品安全法》负责对生猪和猪肉制品的市场流通实施监督管理，质监部门负责对猪肉制品的生产加工实施监督管理，食品药品监管部门负责对餐饮服务中猪肉的使用和加工实施监督管理，卫生部门负责食品安全标准制定和信息发布等工作；此外，工信部门负责对猪肉加工实施行业管理；公安机关负责生猪及猪肉产品质量安全违法犯罪案件的查处工作。从管理的角度看，链条越长、监管环节和监管部门越多，产生监管空隙和出现问题的机会越多。

（三）综合协调在理清部门职责方面的作用

分段监管模式要求各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成严密、完整的监管体系。这种体制能否有效运行，有两点十分关键：一是每个环节是否能明确一个监管部门，既不能出现监管空白，也要避免职能交叉；二是各部门能否做到及时通报情况，形成监管合力。在实践中，由于多部门管理造成职责不清、相互推诿等问题不断发生，凸显出综合协调的重要性。2003年，成立了国家食品药品监督管理局，食品药品监管部门被定位为食品安全的综合监管和协调机构。之后，质监部门、卫生部门先后做过牵头组织和综合协调工作。但从实践情况看，由一个部门牵头或负责协调行政平级单位十分困难。

为解决多部门管理易出现的管理空白和职责交叉等问题，《食品安全法》规定设立国务院食品安全委员会，发挥协调、组织、指导、监督等职能作用，在全程监管分段实施的过程中锁定责任，实现纵向到底，横向到边的无缝对接。2010年2月6日，国务院设立了食品安全委员会，但其定位是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。虽然它成员单位多，规格高，但并不进人国务院组成部门序列，因此不少地方和部门对其存在的时间和执行力存有疑惑，一些工作也因此打了折扣。为了保证各部门食品安全监管责任的落实，实现真正意义的综合协调功能，应该将食品安全委员会定位为长设实体性机构，提高其权威性和执行力。

二、食品安全监管机制

食品安全监管机制主要指食品安全监管体制内食品安全监管部门、有关单位和利益相关方之间相互联系、协同工作的过程和方式。从功能来分，有激励机制，制约机制和保障机制等。由于我国食品安全监管体制复杂，食品安全监管部门多，按环节划分的职责在实践中有很多具体问题需要随时解决，所以建立长效的食品安全监管机制尤其重要。

（一）良性互动的议事协调机制

目前我国的食品安全正处于问题上升、矛盾凸显的阶段，而食品安全监管资源相对薄弱，在不增加投入的情况下必须研究建立良性互动的议事协调机制，发挥各部门的职能作用，合力攻坚。从数量看，监管部门众多，但若认真查看各监管部门的职责分工，食品安全监管也只是各部门的一部分工作，每个部门在这项工作上投入的精力有限。《食品安全法》中涉及协调和配合的条款占10％以上。没有部门间的配合，很多工作难以开展，但目前由于不配合的行为结果只是在出现食品安全事故时才能得到追究，使个别部门或人员存在侥幸心理，造成综合协调工作的困难，降低了行政效率。[3]良性互动的议事协调机制包括信息沟通、风险评估、综合治理、联合执法、事故预防、培训教育等多个方面，工作内容应包括综合分析各部门掌握的情况，对食品安全形势和问题进行研判，制定食品安全整体工作计划，提出政策建议等。