关于我国行政信息公开范围的研究

摘要
行政信息公开范围的规定是行政信息公开立法最核心的问题，决定着信息公开的程度。

伴随着民主政治的发达和知情权保护的兴起，信息公开从无到有，范围逐步扩大。

行政信息公开范围的确立符合知情权保障理论、权利的合理限制理论和隐私权保护理论。

世界主要国家的信息公开立法都着重规定了信息公开的范围，并遵循公开为主，不公开为例外的原则、利益衡量原则、可分割性原则、控制自由裁量权原则和维护人格尊严原则。

目前，我国调整信息公开和保密关系中存在的障碍有：政府官员与人民群众信息公开的意识比较淡薄，导致信息公开范围较窄；立法模式滞后，总体上属于政府权力型公开模式，信息公开条例和地方性法规规章法律位阶较低，尚无全国统一的信息公开法律；现有政府信息公开的范围较窄，界定公开与保密的标准不合理，调整保密关系的法律发达；与信息公开范围有关的制度不够协调。

因此，改变我国信息公开范围规定的现状，正确处理信息公开与保密之间的关系，就必须注重行政信息公开价值理念的培育和塑造；坚持以公开为原则，不公开为例外的立法原则，制定全国统一的信息公开法；拓宽信息公开范围，科学确定公开与例外的界限，使公开与保密保持必要的均衡；改革行政信息公开相关制度，修改《保密法》、《档案法》等相关法律，建立内部协调一致的法律体系。

关键词：行政信息公开；公开范围；利益均衡
IAbstract
The scope of the administrative information publicity is the core of the pubilicity legislation and has great importance of the extent of the pubilicity. With the improvement of the democreted politics and the the right to know the truth, the scope of the administrative information publicity has been gradually enlarged. The scope of the administrative information publicity is in accordence with the theory of the protection of the right to know, the theory of the ratioanal limitation of right and the protection thoery of the right to privacy. To define the scope of publicizing government information must follow the principles as: taking the doctrine of publicity as principle and the privacy as exception, scaling benefit, information partitionability, controlling right of discretion and defending dignity of human personality.There are obstacles between the secret security and the information publicity, such as: weak information open idea within government and people hamper the development of publicity system;legislation model lag out and information publicity still use the style of government right open; laws related to adjust secret security developed but common state law about information publicity absent, only local laws under the former; the current scope of government information publicity is un-wide, and the criteria defining publicity and secret is unreasonable; related systems about information publicity are unharmonious. In order to timely regulate the law and properly handle the relation between freedom of information, the following aspects shall be drawn attention to: people must change the traditional idea and establish strong information publicity idea; adhereing to the principle of publication as rule as well as privacy as exception; building up common state law of information publicity; specifying the limit between publicity and privacy in a scientific way and balance their necessary relationship; establishing a legal system to reach unanimity within internal consultation, in the course of amending the related laws such as PRIV ACY ACT, ARCHIVES ACT, etc.
Key words: Administrative Information Publicity; Scope of Publicizing Information; Balance of the Benefits
目录
第1章行政信息公开范围的基本理论
1.1行政信息公开范围的概念
1.2国内外行政信息公开范围发展的历程
1.3行政信息公开范围的相关理论
1.4确立行政信息公开范围的原则
第2章行政信息公开范围的比较研究
2.1 主要国家和地区关于信息公开范围的规定
2.2 我国关于信息公开范围的规定
2.3 行政信息公开范围比较分析
第3章我国行政信息公开范围的现状分析
3.1 行政信息公开观念落后
3.2 行政信息公开立法滞后
3.3 行政信息公开范围狭窄
3.4 行政信息公开相关制度不协调
第4章完善我国行政信息公开范围的对策
4.1 培育行政信息公开价值理念
4.2 统一行政信息公开立法，将其纳入宪法 4.3 拓宽行政信息公开范围
4.4 完善行政信息公开相关制度
绪论
1.1选题背景与意义
1.1.1选题背景
行政信息公开范围是行政信息公开制度的核心问题。

它决定了知情权的实现程度，决定了政府的透明度和民主参与程度，直接反映出一个国家的民主宪政水平。

随着民主宪政理念的发展和公民参政意识的增强，行政信息公开成为席卷全球的潮流，各国纷纷制定信息公开法案，在法律规范中将信息公开范围规定得很详细。

在国际大潮流及国内法治行政目标的推动下，我国信息公开地方立法发展迅速，但由于没有形成全国统一的信息公开法，信息公开的范围缺乏明确的标准，且其他相关法律法规如《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国档案法》的部分规定奉行保密的思想，导致一些本应公开的政府信息处于不公开的状态。

近年来一些公共事件如非典的爆发也揭示了某些政府部门封锁信息的严重危害，因此我国信息公开的范围亟待明确地界定。

值得高兴的是，2007年1月17日国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》获得通过，现已向全社会公布，将从2008年5月1日起正式实施。

《政府信息公开条例》里专门规定了信息公开范围这一核心问题，但条例的实施效果还有待实践检验。

1.1.2选题意义
我国虽然制定了《政府信息公开条例》，但尚未建立统一规范的政府信息公开法。

行政信息公开范围是行政信息公开法律制度中的重要内容。

长期以来行政法学者多从行政信息公开制度角度进行研究，较少涉及行政信息公开范围领域，因此信息公开范围的研究就具有重要的理论和实践意义。

首先，从理论角度系统分析信息公开范围确立的基础及其对信息公开制度的重要价值，有助于在全社会，尤其是在行政机关及其工作人员中树立尊重和保障公民知情权的观念。

第二，将信息公开范围的基本理论运用到信息公开立法与实践中，关注当代中国行政信息公开法律制度中信息公开与不公开的范围具体构建与实际运行，有助于推进行政法治进程，构建公开透明行政体制。

第三，适当的信息公开范围，对于健全民主政治，监督行政权的行使，防止权力腐败有着重大意义。

行政信息公开制度的实现是一个长期渐进、积累深化的过程，需要各界共同努力，而信息公开的范围则是整个制度里最核心的部分。

信息公开范围的大小反映着一个国家民主法制发展水平的现状，直接关系到行政相对人权利的大小以及能否有效实现参与行政程序的问题。

各国实践证明，建立和推进政府信息公开立法，最大的难点就是如何合理地确定公开与不公开的界限或者范围，在实现政府信息最大限度公开的前提下，保障国家安全、个人隐私和商业秘密等其他合法权益不因信息公开而受到损
害。

我国对行政信息公开范围的理论研究还不够，许多问题都需要在理论上作更加深入的研究。

因此要实现真正意义上的行政信息公开，就必须重视信息公开的范围研究。

在过去长期的行政管理实践中，我们往往形成一种思维定势，即“公开”和“保密”是绝对对立的双方。

行政信息公开的范围过窄，保密范围过大。

受错误的保密观念桎梏，政府机关、政府工作被神秘化，红头文件和内部规定层出不穷，政府垄断信息，阻隔信息流通，普通公民不仅不能正常使用政府信息，从中获取正当利益，而且往往成为政府信息的牺牲品，造成一部分公民和政府的对立不满情绪，影响社会的安定。

2003 年“非典”引发了社会对政府信息公开问题的普遍关注，彻底暴露了我国政府及其有关官员长期以来形成的封锁消息的思维定式和习惯作法，也使我国信息公开制度的缺漏凸显出来。

为保障公民知情权，行政信息公开范围亟待扩大。

1.2选题研究现状
随着我国行政法治的不断发展，政务公开、政府上网工程的推进，政府信息公开逐渐成为公法领域的研究热点，学者们通过比较分析国内外的信息公开制度，对我国信息公开制度建设提出构想，有大量的研究成果。

但对行政信息公开范围领域则较少有独立的学术研究，成果不多。

我国行政法学者关于信息公开范围的研究成果主要有：王名扬先生在《美国行政法》一书中认为美国的行政公开立法比其他西方国家更为完备，公开是限制行政的一种手段，《情报自由法》确立了公为原则，不公开为例外的基本原则，强调利益的平衡，贯彻了保密与公开均衡思想。

张明杰的《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》一书里第六章专门探讨了政府信息公开的范围，从公开的信息、例外信息和排除信息与特别例外信息三个层次进行研究，认为对获得政府信息权的限制涉及到合法性、合目的性、合理性原则，例外信息主要包括公共利益例外、行政特权例外、私人利益例外三方面。

刘恒等的《政府信息公开制度》一书第三章列举了国内外政府信息公开内容的规定，对我国政府信息公开内容提出立法建议。

冯国基的《面向 WTO 的中国行政：行政资讯公开法律制度研究》中第六章专门分析了行政资讯公开适用例外的范围、适用例外的相对性和中国行政资讯公开的适用例外。

论文方面严真学者在《美国政府信息公开范围的分析与启示》一文中分析了美国政府信息开范围，认为美国行政公开制度对公开的范围有科学合理的界定，对行政机关享有的信息公开权的行使也有规范的操作指引，为我国相关制度的创构提供了有益的启示。

汪全胜学者在《论政府信息的保密范围》和《政府信息公开的范围探讨》两篇论文里详细探讨了政府信息的公开范围和保密范围，认为我国政府信息公开范围应采取概括式规定、肯定性列举规定和否定性列举规定相结合的立法方式。

在我国当前的政府信息立法中，需要合理界定国家秘密的范围，在政府信息公开与保密之间寻找平衡点。

傅红东学者在《论确立行政公开范围的标准》中认为确立行政公开范围的标准有外部行政行为标准和寻求公共利益最大化的标准，前者指行政决策过程公开、行政执行公开、行政决策和执行程序公开和行政机关制定或决定的文件等信息情报公开，后者指在允许的条件下，应尽可能地扩大公开的范围，最大限度地满足公民的知情权，公开的公共利益与不宜公开的公共利益必须进行平衡。

尹晓敏学者在《行政资讯公开的适用例外研究》中探讨了行政资讯公开的例外，强调规定适用例外的目的是协调利益冲突，必须采用利益衡量
方法确定例外，此外行政资讯公开具有相对性。

周晓红学者在《政府信息公开与保密》中强调信息公开与保密中存在着矛盾，现有政府信息公开的范围较小，界定公开与保密的标准不统一，正确处理信息公开与保密之间的关系就要坚持“以公开为原则，不公开为例外”信息公开法原则，科学确定公开与例外的界限。

国外学者根据不同的标准对信息公开的例外信息进行分类，根据负有信息公开义务的主体对例外信息是否有选择公开的权力可分为强制例外与自由裁量例外，前者政府机关不得公开所指明的信息，后者只是授权政府机关可以拒绝公开有关的信息，并不要求政府机关必须拒绝公开。

以规定例外信息的方法为标准可分为类别例外和内容例外，信息公开的倡导者对类别例外比较谨慎，内容例外是根据具体文件的内容判断是否为例外信息。

根据信息公开义务机关对信息公开申请的处理方式可分为一般例外信息与特别例外信息。

对一般例外信息公开义务机关对信息公开申请必须回答是否拥有该信息，以及是否公开有关的信息。

而对特别例外信息，义务机关可以拒绝回答是否拥有相关的信息，回答本身已经构成对该信息的披露。

规定信息公开与不公开的范围时，对获得政府信息权利的限制不能超过保护相关利益的需要的限度，为了实现合理地限制权利，要授予行政机关一定的自由裁量权，以便在实施法律的过程中对具体情况进行分析判断。

分析已有的资料发现，我国行政法学者大多从宏观角度对行政信息公开制度进行研究，且集中在对国外制度的介绍与比较及我国政府信息公开立法设想领域，较少涉及微观的行政信息公开范围研究，而信息公开范围是行政信息公开制度的核心内容，因此有待进一步深入细致研究。

1.3研究方法与思路
本文采用了历史分析、比较分析和实证分析的研究方法。

首先，纵向分析探讨国内外信息公开范围的历史发展进程。

第二，通过横向国别比较研究，分析主要国家和地区信息公开立法中关于公开范围及例外信息的规定，总结有益经验，力求对我国信息公开范围立法有所启示。

第三，采取实证分析的方法，密切关注我国信息公开范围规定，理论与实践紧密结合。

本文研究思路如下：从行政信息公开范围基本理论入手，明确界定行政信息开范围概念，回顾国内外信息公开制度中范围的历史发展进程，探讨确立信息公开范围的相关理论与原则。

在此基础上比较分析各国信息公开范围的规定，并对我国政府条例和地方立法规定进行分析研究，总结对我国今后立法有益的启示。

最后理论联系实际，研究我国行政信息公开范围现状，分析存在的不足，并就如何完善信息公开范围提出个人浅见。

第1章行政信息公开范围的基本理论
传统社会里，法藏官府，深不可测，政府不愿向民众公开行政信息。

现代社会处于信息时代，公众获取政府信息的需求日益高涨。

随着民主政治理念的发展和知情权保障的兴起，行政信息公开范围日益扩大。

而基于公共利益优先及个人隐私权的保护，信息公开范围又有着相应的例外规则。

从信息公开理念传播与立法实践过程来看，信息公开范围是在政府保密文化的土地上设立的界碑，它发展的过程实质上是公开与保密范围调整的过程。

可以说，如何划分信息公开与保密的界限是整个行政信息公开制度的核心。

1.1 行政信息公开范围的概念
关于行政信息公开范围的内涵与外延，学界观点不一。

有学者认为政府信息公开的范围从其字面上讲，应该包含两个层次的内涵：一是公开信息的主体范围；二是公开信息的内容范围。

公开信息的主体范围即信息公开立法的调整。

但严格地讲，政府信息公开的范围是指政府公开的信息内容范围。

另一种观点认为政府信息公开的范围即政府信息公开的外延，是指应当由政府信息公开法律关系调整的一切信息，它只是确定信息是否要受政府信息公开法律关系的调整，该信息的具体内容则由政府信息公开内容进行规范。

还有学者将政府信息公开范围按照公开对象不同分为小公开和大公开两种模式，小公开指在具体行政行为中行政主体向行政相对人公开的与具体行政行为相关的信息，大公开则是指政府所拥有的信息只要不是法律规定为不应公开的信息就应公开。

为行政信息公开范围仅指信息公开的具体内容范围，不应包括公开信息的主体范围，后者指信息公开的义务主体。

具体而言，行政信息公开范围由应当公开的信息和应当排除的信息两大部分构成。

行政信息本身有公共信息和非公共信息之分，并非行政机关的所有信息都是行政公共信息，只有行政机关在从事公务活动中形成的信息是行政公共信息。

政府所掌握的公共信息应当公开，主要有政府部门职权行使的信息、行使职权过程中所产生的信息，政府部门组成人员的有关信息等。

信息公开的例外主要包括隐私信息的例外、机密信息的例外和机关内部信息的例外。

政府在履行行政职责时，收集了大量的个人隐私信息，如医疗档案、收入状况、婚姻状况等。

当行政信息涉及到特定的个人时，基于隐私权的保护，应当排除公开。

国家保密法或其他相关法律列入保密范围的信息也是豁免公开的。

机关内部信息如果与一般的公共利益没有关系一般也不公开。

1.2国内外行政信息公开范围发展的历程
行政信息公开范围的发展是与世界经济、政治、法制文化观念等的发展紧密相联的。

第二次世界大战后，随着科技的飞速进步，世界政治、经济格局发生了巨大变化，改革与发展成为世界两大主题。

在政治领域，民主化潮流不可阻挡，作为国家主人，公民的民主意识不断觉醒，要求参政、议政的呼声也越来越高。

从制度背景和历史源流角度对信息公开范围进行研究，可以看到现在的行政信息公开范围是在政府保密文化的背景下发展起来的，从保密走向公开，公开信息的范围逐步扩大。

1766 年北欧的瑞典为了允许自由讨论和审查先前政府予以保密的公文，议会中的多数党通过了《出版自由法》。

根据这项法律，每位瑞典国民在不损害个人权利和公共安全的前提下，享有以印刷方式出版自己的思想与意见的权利。

二战后，西方国家政府对社会和经济的干预从消极转向积极，政府行政权力不断扩大，往往以合法的形式造成对公共利益和公民权利的侵害，政府信息公开原则(openness)作为一项法治国家的基本原则得以迅速发展，信息公开的范围日渐扩大。

其中美国的行政信息公开立法对公开范围的规定比较系统与完善，具有代表性。

政府文件的公开与保密，是其立法过程所要解决的主要问题。

1946 年的《联邦行政程序法》规定政府文件原则上应该公开，必须保密的情况除外。

然而法律中含糊的语言和过于宽泛的免除范围，使得政府官员极易找到限制公开的原因，从而与立法者的初衷截然相反。

因此 1966 年出台的《信息自由法》将免除公开的范围具体化，除了法律明文规定的九类免除公开的文件，政府机构不得以其他理由拒绝公开其他文件。

这部法律确立了政府对公共信息处置的权责，但对个人隐私保护尚显欠缺。

1974 年作为《信息自由法》重要补充的《隐私权法》正式出台，它规范了信息公开与保护个人隐私的关系，限制行政机关滥用个人的信息侵犯个人隐私权。

1976 年的《阳光下的政府法》规定合议制行政机关的会议，除了法律明确指出的十项免除公开的理由外，必须公开举行。

美国通过以上几部法律，对行政信息公开范围作了比较全面系统的规定，对其他国家起到了示范作用。

目前世界上已有近 50 个国家制定了信息公开法。

综观各国信息公开法，有关信息公开范围的规定都是核心内容，信息公开的范围逐步扩大。

我国封建社会里官府奉行“民可使由之，不可使知之”的愚民哲学，无谓信息公开。

建国后由于社会主义民主政治制度建设中出现的曲折，曾一度出现将政治权利的公开行使与保守国家机密对立起来的错误认识。

80 年代以来，随着改革开放和政治体制改革的推进，民主自由等价值观念深入人心，信息公开开始在立法和执法中得到重视。

1999 年是政府上网年，政府网站成为了解政府信息的重要途径。

政府信息公开的实践推动着信息公开立法。

地方政府信息公开立法发展迅速，2002 年 11 月广州市率先制定《广州市政府信息公开规定》，其他省市也积极立法。

据统计，从 2003 年到 2005 年，就有 15 个省、直辖市或较大的市制定了规范政府信息公开的地方性法规或规章。

这些法规或规章中明确列举出行政机关应主动公开、应申请公开及免于公开的信息范围。

在地方立法的大力推动下， 2007年 1 月 17 日国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》经审议通过，现已向全社会公布，并将于 2008 年 5 月 1 日起施行。

《条例》总结了国外以及我国地方立法的有益经验，对政府信息公开的范围作出了更加科学的规定。

由此可见，伴随着民主政治的发达和知情权保护的兴起，信息公开从无到有，范围逐步扩大，是各种利益之间博弈的结果。

信息公开范围的确立有一个复杂的发展过程，需要从地方到中央几十年乃至上百年的时间积累，如美国信息公开范围是在实践中得以逐步完善。

通观世界政府信息公开范围的发展历史，我们大体可以得出这样的一条规律：在经济越发达、民主政治越完善、法制观念越强的国家，人民对信息的需求越大，公开的信息范围也越广；反之，经济不发达的国家，民主政治的程度相对也较低，人们的法制观念总体比较淡薄，社会对信息的需求
不强烈，政府公开的信息范围也小很多。

1.3 行政信息公开范围的相关理论
1.3.1 知情权保障理论
知情权（the right to know）有两层含义。

广义指公民有知悉、获取信息的自由与权利，包括私法领域中平等主体之间的知情权。

狭义仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。

有学者认为其有如下三个方面的含义：（1）政府不得妨碍公民交流关于国家事务的事实和观点的信息；（2）政府有义务应公民的请求提供信息；（3）政府有义务使公众了解政府的状况。

本文使用的是狭义的在公法领域中的知情权概念。

知情权属于学理性的权利类称，而非立法层面的专用权利术语，它首先是作为一项政治上的权利提出来的。

1945 年美国编辑肯特·库珀（kentcopper）在讲演中针对联邦政府机构内部蔓延的消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”。

现在知情权已得到全世界的认同，《世界人权宣言》等一系列国际人权法文件宣布它为基本人权之一。

1948 年《世界人权宣言》第 19 条规定：“人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，通过任何媒介和不同国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。

”《公民权利和政治权利国际公约》第 19 条第 2 款也规定了与以上基本相同的内容。

当今世界许多民主国家将知情权作为公民的一项基本权利用宪法或基本法加以确认。

知情权不仅是公民的发展和实现个人人格的重要权利，而且具有确保公民参与政治过程的法律性质。

英国首相布莱尔在《你的知情权》白皮书中指出：“只有赋予英国人民在法律上的知情权才能打破英国的保密文化传统。

”知情权作为一种抽象的权利，需要具体化的制度保证其实现，信息公开制度被认为是保障公民知情权实现的最为重要的手段。

而信息公开范围的大小直接反映出知情权保障的力度。

各国的信息公开立法出发点都是要保障公民的知情权，信息公开与公民的知情权在政府事务这个范围内可以说是一枚硬币的两面。

知情权理念传播的历史，就是行政信息公开范围扩大的历史。

知情权的发展有一个逐步深入的过程，人们对它保障的程度不一，导致世界各国对政府信息公开范围的确定也不一样。

对知情权重视程度越高的国家，行政信息公开范围确定的标准也越规范，信息公开范围也越大，政府对信息公开范围的自由裁量权相对较小。

由于民主政治的发展直接影响着公民知情权的大小，而知情权的重要性又决定着政府信息公开范围的大小。

公民知情权保障越充分，行政信息公开的范围越大，民主政治权利就能得到更有效的行使。

正是在知情权理念传播的过程中，行政信息公开范围不断发展变化，朝着越来越科学、民主、规范的方向前进。

1.3.2 权利的合理限制理论
“限制权利的目的不在于取消权利，而在于实现权利；不在于消减和缩小权利，而在于扩大权利。

”对权利进行限制，理论上经历了自由主义到平衡主义的发展过程。

自由主义是以古典自然法和权利本位价值为理论核心，强调绝对权利论。

认为人权不可侵犯、不可剥夺，主张对政府权力进行严厉的限制。

政府权力对个人权利进行干涉，仅仅局限于依据传统的平等观念，以妨碍社会上其他成员。