国家金库条例评析及修订(

国家金库条例评析及修订1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《条例》）是我国国库工作的行动纲领，为国库工作的开展提供准绳作用,对统一国家财政收支，保证国家预算顺利执行，支持经济建设和各项社会事业的发展发挥重大作用。

但《条例》是在改革开放初期制订的，带有严重的计划经济色彩。

21年过去了，我国政治经济体制发生了重大变化，财税和金融体制改革进一步深化，国库核算业务也发生了重大变化，国库电子化建设也取得快速发展，《条例》虽然至今发挥着积极作用，但是《条例》的部分规定明显滞后于形势的发展，制约了国库工作的开展，这要求《条例》需要重新修订，进一步明确国库在改革发展中的地位和职责，规范国库工作，为国库各项工作的开展提供法律依据和制度保障。

一、《条例》修订的紧迫性（一）不适应财政管理体制的发展要求1985年国务院制订并颁布了现行《条例》，《条例》对统一国家财政收支，保证国家预算顺利执行起到非常重要的作用，但它是在“财政包干”背景下制订的,带有明显计划经济的色彩。

随着改革开放的深化，我国政治经济体制发生了重大变化，财税体制和金融体制也发生重大变化。

1993年国家出台《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号），进行分税制改革，1995出台《预算法》，至此我国确立了以分税制为基础的财政管理体制。

为实现公共财政目标，自2001年以来，国家开始进行财政国库管理制度改革，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，这是对财政资金的账户设臵和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。

为建立新的财政国库管理制度，就要改变现行预算编制方法，深化部门预算，进行政府收支分类改革，将预算外资金纳入预算内管理，相关的法律法规和管理办法也应进行修订和完善，例如《预算法》及《实施条例》、《财政总预算会计制度》和相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等都要进行修订和完善。

显然，1985年出台的《国家金库条例》已远不适应我国财政管理体制的发展要求，理所当然地也要按财政管理体制改革的要求抓紧修订。

（二）不适应人民银行改革的发展要求《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职能，2003年修订的《中国人民银行法》增强了人民银行的服务职能，经理国库作为人民银行一项重要的服务职能，新《中国人民银行法》对人民银行经理国库的水平提出更高要求，这需要一部独立性、指导性更强的国库法规来指导人民银行如何具体经理国库。

现行《条例》由于落后形势发展，无法为国库的各项工作提供充分法律依据，制约了人民银行经理国库水平的提高。

（三）不适应国库工作的发展要求随着财政体制改革的深化和人民银行职能的调整，国库工作也发生重大变化。

一是国库业务工作大量增加，人员不足问题比较突出。

国库部门加入中国现代化支付系统后，形成了独立的国库资金清算体系，资金清算工作量很大，任务很重，同时各级国库不仅要办理财政资金的收纳、支拨、退库等具体业务，还要向财政、税务、海关等征收机关报送报表和核对账务，人员配备捉襟见肘。

二是国库会计核算任务加重，实行分税制后，将按中央预算固定收入、地方预算固定收入分别缴入中央国库和地方国库，对于共享税的留解还要根据实际情况进行返还处理，现在财政又正在进行集中支付改革，两种拨款方式并存，大大增加国库会计核算的复杂性。

三是国库工作正由核算型向管理型转化。

国库部门除了要加强会计核算等基础工作，将各级预算资金迅速收纳和支拨，支持国家经济建设，还要加强国库统计分析工作，及时、准确地反映预算执行情况，提供收支数据，为中央和地方政府分析财政经济形势，作出正确决策提供依据。

同时国库的监督职责也在加重。

随着经济体制改革的深入，财政收支渠道增多，加之在新旧体制转换中有些措施不配套、制度不完善，在这种情况下，要求国库更好地发挥监督职能，进一步加强国库资金监督，维护国库资金的安全与完整。

随着国库电子化建设的加快，尤其是国库数据集中系统和横向联网系统建设加快，将促进国库工作加快转型。

现行《条例》对国库人员配臵、机构设臵、会计核算、统计分析、国库监督、国债管理等方面的规定不符合国库工作的发展要求。

二、《条例》存在的主要问题（一）《条例》规定的国库财政监督职能由于种种原因难以履行。

《条例》第十一条第一款规定“督促检查收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理。

”第四款规定“监督财政库款的支拨。

”第十四条规定“国家的一切预算收入，应按规定全部缴入国库，任何单位不得截留、坐支或自行保管。

”从上述规定可看出《条例》赋予国库部门财政收入和财政支出监督权，但由于种种原因使国库部门无法履行好财政监督职能，国库监督工作处于被动、尴尬局面。

一是要做好财政监督工作必须要有专门的机构和专业人员，监督的技术要求高，工具要先进，作为办理财政收支会计业务为主的国库部门不是专门的监督机构，由于机构设臵、人员配备、监督技术和工具等因素的限制，显然无法履行好财政监督职能；二是我国政府尤其是基层政府预算的法制化程度低，财政预算约束力不强，财政活动不按预算办事的情况时有发生，财政监督难度相当大；三是我国有关财政监督的法律没有赋予国库部门财政监督权，《预算法》规定财政预算、决算的监督权归属各级人大及其常委会，《审计法》规定各级政府财政预算执行情况和决算的审计监督权归属审计机关，各级政府的财政收支、财务收支应依法接受审计监督，县级以上政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，由此可看出我国有关法律规定的财政监督机关是各级人大及其常委会和各级审计机关，《条例》有关财政监督的规定与《预算法》和《审计法》相重复，与其相比，是下位法，国库部门要履行财政监督职能显得依据不足。

（二）《条例》无法体现人民银行职能调整后增强其经理国库的服务职能，《条例》主要规定国库部门的会计核算职能和一些国库监督职能，国库统计分析、国债管理和财政库款管理作为国库部门的重要服务工作，对国家宏观经济决策和经济建设有重大意义，《条例》对此没有做出相关规定，开展国库统计分析、国债管理和财政库款管理工作缺少法律保障。

（三）《条例》规定国库领导权属于各级人民政府，不利于国库监督职能的履行。

财税部门的一些违规行为是在政府部门授意或默许下进行的，在政府部门的干预下，国库部门只能睁一只眼，闭一只眼，监督的独立性和积极性大打折扣。

（四）《条例》对国库机构设臵与现行分税制财政管理体制的有关规定不相符，即与一级财政一级国库原则不相符。

《条例》对国库机构设臵未作硬性规定，第九条规定“业务量不大的县支库，可不设专门机构”，致使大部分县支行没有独立设臵国库机构，普遍将国库与会计、发行合并设臵股室，人员不足、违规兼岗等老大难问题一直困扰着县支库，严重影响了县级国库职能的履行和业务的开展。

（五）国库管理权限设臵不完善。

《条例》只规定“国库业务实行垂直领导”，没有规定国库部门享有应有的人事管理权，“人员应当稳定”就得不到保障，不利于国库工作平稳有序开展。

（六）《条例》规定的有些职责难以履行。

如第十条第四款规定“协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库”。

人民银行作为中央银行已不再对外办理金融业务，国库部门无法了解纳税人应缴哪些税款及缴了多少税款，也无法协助扣收税款。

（七）《条例》的一些名词带有计划经济色彩，不合时代要求。

如《条例》对银行的称呼为“专业银行”，专业银行是计划经济时代的名词，现在市场经济对银行的称呼是商业银行或政策性银行等。

三、《条例》修订建议我们认为《条例》的修订应按我国分税制财政管理体制和公共财政建设的精神，汲取近年来财税国库工作相关管理办法的精髓，注意与《预算法》《审计法》《税收征管法》等法律法规有机衔接，对符合新时期国库工作要求的规定予以保留，对虚的、无法履行的职责权限予以摒弃，充分体现新时期国库工作的职责与权限，即：一要体现确保国库资金安全；二要体现加强国库服务；三要体现提高财政资金的管理效率；四要体现加强国库监督，完善部门间的制衡机制。

（一）、《条例》应保留的内容一是中国人民银行经理国库的宗旨不变；二是确定国库具有执行、反映、监督、促进的职能不变；三是确立了“一级财政一级国库”的国库管理体制不变；四是国库业务实行垂直领导，各级国库设立专门的工作机构的管理方式不变；五是各级国库库款的支配权属于同级财政机关不变。

《条例》的这些基本规定符合现行财政体制的要求，经得住时代的考验，能确保国库工作顺利有效开展。

（二）明确国库职责。

将国库会计核算、库存资金管理、国债管理、国库统计分析与国库监督作为国库基本职责列入《条例》，明确国库是办理国家财政收支和管理库存资金的机关，对财政收支进行分析，为国家宏观经济决策服务，依法管理国债，发挥国库监督作用，使国库各项工作开展有法可依。

（三）明确国库监督权限。

按弃虚存实原则，将原《条例》赋予国库虚的、难以履行的与《预算法》《审计法》规定相重复的权限弃掉，利用国库处于财政、征收机关、预算单位、商业银行的枢纽地位；进一步明确加强国库力所能及的监督权限，进一步明确国库监督的地位，即国库监督是财政预算监督、财政审计监督必要的补充，使国库监督工作法制化、规范化。

一是明确国库会计监督权限，国库作为办理财政收支的会计机构，依《会计法》具有会计监督职能，对财政收支、退库、更正等业务进行会计监督，对一切违反财税法律法规的财政收支行为和调库行为，国库有权制止并向上级和有关领导部门报告，对不合规的会计凭证，国库有权拒绝受理；二是明确国库统计监督权，国库对国库收支进行统计分析，依《统计法》具有统计监督职能，对国库收支、退库业务进行统计监督；三是明确国库对经收处和代理银行的监督权限，监督经收处及时上划税款，查处一切占压、挪用税款行为，监督财政、各征收机关和各预算单位的开户情况，查处一切违规开户行为，监督代理银行按规定办理资金清算，查处一切占压资金行为；四是明确国库对代理支库的监管权限。

（四）将分税制、财政集中收付、财政收支分类改革、国库支付清算、国库电子化等新业务内容和处理方法溶入《条例》，将近年来国库制定和执行的会计管理规定、资金清算业务处理手续、业务操作规程、集中支付资金银行清算办法、事后监督办法等规章制度的具体内容，提升到《条例》当中，使国库的各项工作都有法可依、有法必依。

（五）完善国库机构设臵。

按一级财政一级国库的原则，硬性规定各级人民银行应单独设臵国库机构，并按岗位设臵配足人员，保证国库工作顺利开展，提高人民银行经理国库的质量和水平。

（六）完善国库管理方式。

国库工作是一门政策性、技术性、知识性很强的工作，国库人员必顺具有较高素质，并保持相对稳定，因此应保证国库部门具有一定的独立性，确保国库工作稳定、延续、有序开展。