广东省城镇化发展“十一五”规划

广东省城镇化发展“十一五”规划《广东省城镇化发展“十一五”规划》是根据《广东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（粤府〔2006〕46号）和《广东省“十一五”规划编制工作方案》（粤府办〔2004〕117号）编制的重点专项规划，是我省国民经济和社会发展“十一五”规划的重要组成部分，是对全省城镇化进程进行宏观指导的规划。

编制本规划的目的是明确我省“十一五”期间推进城镇化的目标和主要任务，提出推进城镇化体制改革和政策调整方向，部署“十一五”期间推进城镇化的重大行动。

一、基本情况（一）“十五”回顾。

经过改革开放20多年尤其是“十五”期间的发展，我省的城乡建设工作取得了巨大的成就，城镇化水平显著提高，城乡面貌大为改观，为我省“十一五”时期加快推进城镇化奠定了坚实的基础。

1.城镇化水平大幅提高，城镇化对经济增长的拉动作用显著。

到2005年底，按第五次人口普查口径，我省的城镇化率为60.7％，与“九五”期末相比，提高了5.7个百分点：“十五”期间，全省约有1300万农村人口转移到城镇。

城镇化进程的稳步推进，促进了投资需求和消费需求的持续扩大，有效促进了我省经济的持续快速协调健康发展。

“十五”期间，全省生产总值年均增长13％，2005年达到22366.5亿元，人均生产总值达24438元；城镇居民的收入也相应大幅提高，全省城镇居民2005年人均可支配收入达14770元，“十五”期间年均实际增长8％。

2.城镇功能和要素集聚能力增强，城乡生产、生活和生态环境明显改善。

“十五”期间，我省城镇建设的力度不断加大，城镇的各项基础设施和公共服务设施逐步配套完善，初步满足了城镇居民的生活和文化需求，提高了城镇居民的生活质量。

到2005年底，全省公路密度达64公里/百平方公里，高速公路通车里程达3140公里，比“九五”期末增加了约1950公里，已实现所有地级以上市全部通高速公路、与周边陆路省份均有高速公路相连的目标。

铁路、港口、航道建设步伐加快。

全省累计建成各类卫生机构16054个，各类艺术馆、文化馆140个，县级以上公共图书馆129个，博物馆、纪念馆148个。

在城镇基础设施和公共服务设施不断完善、综合功能日趋健全的同时，生态环境保护工作也有较大进展，全省城镇综合评价指标达到85分，深圳、中山市获得联合国“人居奖”，佛山市获得“全球人类住区优秀范例奖”，广州、珠海市和中山市小榄镇获得“国际改善居住环境最佳范例奖”，另有一大批城镇分别获得“国家园林城市”、“卫生城市（镇）”、“环保模范城市”、“优秀旅游城市”、“文明城市（镇）”、“全国重点镇”、“全国小城镇建设示范镇”等荣誉称号，人居环境得到较大改善。

3.城镇体系不断完善，区域发展的协调性得到加强。

全省已基本形成布局合理、组合有序、优势互补、持续发展的城镇体系。

珠江三角洲地区（以下简称珠三角）城镇群已成为全省经济社会发展的“排头兵”，区域协调发展机制逐步建立健全，整体竞争力不断提升，日益发展成为亚太地区最重要的城镇群之一；东西两翼城镇群初步形成，区域发展协调性大幅提高，尤其是高速公路的开通，拉近了区域间的时空距离，使中心城市的辐射能力得到进一步强化；北部山区城镇化稳步推进，承接珠三角产业转移工作成效显著，招商引资工作蓬勃开展。

4.县域经济发展加快，中心镇对农村的辐射带动能力提高，农民收入较快增长。

“十五”期间，我省通过大力发展中心镇，推动了小城镇集聚发展，加快了县域经济发展和农民增收的步伐。

2005年，全省67个县（市）共实现生产总值4027.4亿元，与“九五”期末相比增长13.4％；财政一般预算收入为120.12亿元，与“九五”期末相比增长20.5％。

截至2005年10月，全省共有414个乡镇被撤并，撤并比例达26%.通过撤并乡镇，拓展了中心镇的发展空间，全省271个中心镇中有119个被列为全国重点镇。

中心镇的规划得到加强，规划实施取得明显效果。

据初步测算，2005年，全省中心镇的生产总值合计约3000多亿元，约占67个县（市）生产总值的七成；城镇化率接近50％，对农村人口的吸收作用明显；全省中心镇的数量不到全部建制镇数量的20％，但城镇总人口、财政收入分别占全省建制镇的40％和50％左右。

中心镇的地位和作用日益凸显，已经成为城镇化发展的主要载体，对农村经济社会发展的辐射带动作用不断增强，加快了农民收入增长的步伐。

2005年，全省农村居民人均纯收入为4690元，“十五”期间年均实际增长率达4.1%，农民务工性收入占农民总收入的比例约为50％。

5.大力推进体制创新和制度创新，城镇化发展环境进一步得到优化。

“十五”期间，省委、省政府印发的《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》（粤发〔2004〕7号）是我省城镇化工作的指导性文件。

此外，我省还先后出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于调整我省乡镇行政区划的通知》（粤发〔2001〕9号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于加快山区发展的决定》（粤发〔2002〕13号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于加快县域经济发展的决定》（粤发〔2004〕10号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于统筹城乡发展加快农村“三化”的决定》（粤发〔2005〕4号）、《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府令第79号）、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府令第100号）、《关于加快中心镇发展的意见》（粤府〔2003〕57号）、《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号）、《印发关于促进县域经济发展财政性措施意见的通知》（粤府办〔2004〕37号）等涉及城镇化工作的政策文件，为促进产业发展、人口集聚和土地集约使用等创造了条件，进一步优化了我省城镇建设的软环境。

从“十五”期间我省的城镇化进程可以看出，正是在城乡规划的指导和调控下，以工业化为“基本动力”，通过中心城市和中心镇辐射带动“两条腿走路”，通过市场主导和政府引导“两只手调控”，实现了我省城镇化的快速健康发展。

（二）主要问题。

“十五”期间，我省的城镇化发展取得了巨大成就，但仍存在不少问题，概括起来讲是“四个突出”。

1.经济增长与环境保护、资源利用的矛盾尚未消除，可持续发展问题依然突出。

我省经济在“十五”期间保持持续、稳定增长的态势，但经济增长与环境保护、资源利用的矛盾依然突出，一定程度上制约着城镇的可持续发展，主要表现在：（1）环境污染依然严重。

“十五”期间，我省部分城市和地区的环境质量有所改善，但是环境污染仍呈扩散趋势，城市空气污染呈加重趋势，酸雨区面积不断扩大，大部分城市河段水质受到不同程度污染，水质性缺水问题凸显。

（2）生态资源破坏严重。

全省目前有不少工业园区没有按照有关规定开展环境影响评价，一些园区甚至存在未经环保审批、乱设排污口的情况，导致了我省林地、耕地、水源不断减少，生态资源遭到破坏。

（3）土地和能源资源供应紧张。

部分地方政府依然存在重经济、轻环境的思想，外延粗放型的经济增长方式没有得到根本性的改变，土地浪费严重，部分地区的土地供应已接近枯竭。

工业化、城镇化粗放增长方式造成生产、生活能耗需求高涨，导致部分地区出现了电力、燃油、煤炭等能源供应紧张的局面。

（4）一些城镇盲目开发，大拆大建，破坏历史文化街区，导致城镇特色和历史文化价值逐渐丧失，历史文脉得不到延续。

2.“城乡二元”和“本外二元”结构继续存在，深层次的社会矛盾和社会问题比较突出。

我省仍存在城镇居民与农村居民之间的“城乡二元”结构、本地人口与外来人口之间的“本外二元”结构，矛盾比较突出，主要体现在：（1）城市反哺农村能力弱，对农村的投入不足，忽视对村庄规划建设的指导和调控。

截至2005年底，全省累计编制村庄建设规划34591个，完成率仅为25.85%，不少村庄建设布局混乱，土地浪费严重，环境“脏乱差”的局面未得到根本改变。

（2）城镇扩张过程中对农民利益的重视和保护不够，对失地农民的补偿不够落实，对解决失地农民就业出路问题的措施不够到位。

（3）城镇社会发展滞后于经济发展。

就业、社会保障、教育和户籍等政策有待进一步完善，农村劳动力转移就业困难，城镇就业压力和社会保险压力增大，退休人员社会化管理服务工作任务繁重。

（4）外来人口边缘化倾向日益显现。

在珠三角的不少城镇，外来人口是户籍人口的几倍甚至十几倍，对住宅、基础设施和公共服务设施供应均造成较大压力。

同时，外来人口生活条件差、就业不稳定、缺乏社会保障和职业性培训，长年生活在城市却不能转化成城市居民，成为社会的不稳定因素。

3.城镇建设统筹不够，用地紧张和土地粗放利用、设施供给不足和设施重复建设等矛盾比较突出。

区域整体统筹和综合调控的作用弱化，许多城镇各自为政，贪大求全，导致在城镇化快速发展过程中，用地紧张和土地粗放利用、设施供给不足和设施重复建设等矛盾并存：（1）城市中心区的高密度开发，引起中心区交通拥挤、环境恶化，导致用地功能不合理和土地超强度利用的现象；而在城乡结合部、城镇外围新区和农村居民点的建设中，土地利用简单粗放，浪费严重。

部分城镇对土地资源进行盲目开发利用，随意圈占土地，超标准、超需求建设各类园区。

（2）公益性设施仍面临投资渠道缺乏、投入不足的局面，如污水处理、垃圾处理、教育文化、医疗卫生等设施，还满足不了人民群众的需要。

（3）部分城镇不顾自身的定位和分工，在公共设施建设上追求“人有我有”、自成体系，造成重复建设和资源浪费。

4.城镇管理体制和区域协调机制创新不足，区域发展不协调问题依然突出。

我省在创新城镇管理体制和区域协调机制方面仍然不足，限制了城镇化的发展，造成区域发展不协调，主要体现在：（1）县、镇管理体制有待进一步理顺。

事权大、财权小的问题严重制约了县域经济的发展，财政资金短缺已成为县域经济发展的瓶颈；珠三角的一些特大镇已发展到城市的规模，却仍沿用原有的乡镇管理模式，管理部门人员编制定额远不能够满足实际需要，制约了政府服务质量的提升；支持中心镇发展的一些政策没有得到有效落实，影响了中心镇的进一步发展。

（2）产业发展缺乏整合，地方保护主义的存在及区域协调机制的缺失，造成城镇间过度竞争，直接引发土地资源浪费、产业结构趋同、市场封闭等问题。

（3）尚未建立有效机制来缩小后发地区和先发地区的差距，存在着“先发地区有动力缺资源”和“后发地区有资源缺动力”的矛盾。

（三）发展形势。

“十一五”期间，随着我省经济社会的发展，我省的城镇化发展也将面临众多的机遇与挑战。

1.发展的机遇。

在经济全球化与区域经济一体化的背景下，各层次的区域合作将进一步深入开展，为我省城镇化发展提供了新的发展空间与动力。

经济全球化为我省城镇纳入世界城镇体系提供了契机，借助国际产业大转移和国际大市场，珠三角城镇群特别是广州、深圳等重要城市积极参与国际竞争，成为世界城镇体系中的重要节点；泛珠三角合作的深入开展，既拓展了我省发达地区的经济辐射空间，增强了综合竞争实力，也为我省欠发达地区的城镇提供了新的发展动力，有利于增强其自我发展能力；CEPA框架协议的实施和大珠三角区域合作的进一步开展，既有利于进一步优化粤港澳的产业联系和区域空间关系，增强其整体竞争能力，也有利于推进大珠三角地区的产业向东西两翼和粤北山区转移，促进我省欠发达地区工业化、城镇化发展。