超越官僚制：行政改革的方向

超越官僚制：行政改革的方向张康之2006年01月23日15:35 【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】摘要：近代社会政府的发展是走向现代官僚制的进程。

官僚制在20世纪取得了巨大成功。

但自70年代后期以来，官僚制的诸多缺陷逐渐暴露了出来，人们开始对官僚制进行反思。

西方国家的行政改革是一个试图超越官僚制的公共行政发展运动。

但是，它并没有找到一条新的思路而实现对官僚制的超越。

中国自80年代以来，也开启了行政改革的进程。

对于中国的行政改革来说，它有着双重任务：一方面由于中国行政改革是在官僚制发展不充分的前提下进行的，所以它需要吸收和借鉴官僚制的一切积极成就；但同时中国行政改革所处的历史阶段又决定了它不能在官僚制充分发展起来之后再实现对它的超越。

因此，中国的行政改革必须把学习和超越的双重任务放在一个统一的进程之中。

它的出路就在于从公共行政的道德化这个视点入手。

关键词：官僚制；行政改革；道德化自20世纪70年代后期以来，行政改革成了一个世界性的话题，几乎所有的现代化国家和追求现代化的国家，都在致力于行政改革。

对于这场行政改革运动来说，原因是多方面的，而且在不同的国家也很不相同。

但一个重要原因就是世界各国都受到了一些急需解决的具体问题的困扰。

比如，几乎所有的国家都程度不同地长期面对着机构臃肿、行政效率低下和财政支出膨胀等方面的问题。

我们应当看到，这些具体问题的出现决不是偶然的，而是由于公共行政发展的必然性所决定的。

我们知道，西方国家在20世纪赖以开展公共行政活动的官僚制体制曾经给这些国家带来了巨大的成功。

但是，同样是这种官僚制体制，而且是经过不断地修缮和完善了的官僚制体制，为什么会在70年代开始走向失灵呢？这说明，官僚制体制作为一种政府形式已经属于另一个时代。

也就是说，社会的发展已经提出了新的要求，即要求有新的政府类型与之相伴随。

这种政府类型应当扬弃官僚制，在吸收官僚制发展中的一切积极成就的基础上实现体制创新。

西方学者大都把行政改革看作是一场“重塑政府”、“政府再造”的工程，这在一定程度上也说明了人们希望有一种完全新型的政府来取代以现代官僚制为基本内容的政府类型。

政府再造不仅是公共行政的一场巨大变革，而且意味着人类的政治发展史进入了一个转折点。

所以这将是一项巨大的社会工程，是需要经历一场艰苦的探索努力才能达致目标的过程。

从当前的情况来看，虽然改革的目标尚不明确，各国的做法也有很大的区别。

但是有一点非常清楚，那就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。

一、现代官僚制理论现代官僚制总是与伍德罗?威尔逊和马克斯?韦伯的名字联系在一起。

伍德罗?威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点，而韦伯的地位则奠定于它对官僚制理论的研究。

威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了现代官僚制的理论基础。

威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。

其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。

”①这也就是说，威尔逊的这个问题实际上是提出了建立一个什么样的政府的问题，或者说政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。

对于这个问题，古德诺作出了回答：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。

”②这也就是著名的政治与行政的二分法。

根据这种二分法建立起来的政府，理所当然地是一个纯粹形式化的和专门的行政机构，它的职能仅在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动只有一个目标，那就是效率。

威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则，而官僚制理论模型的提出则被归功于韦伯。

应当说，对20世纪公共行政最具影响的是本世纪20年代由马克斯?韦伯提出的“官僚制理论模型”。

根据这种理论模型建立起来的政府行政体系应当体现出这样几个方面的原则：第一，固定的官员管辖权原则。

即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。

第二，机构等级制度和多层权力机构原则。

即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。

第三，机构的管理建立在书面文件的基础之上。

政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。

第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。

第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

由于拥有了上述原则，官僚制体制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系，这样的政府机关“能够取得最高效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。

它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。

……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。

③这种官僚制体系是一个纯粹的技术性体系，它所体现的是与近代资本主义一道成长起来的工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可能性。

在韦伯看来，就资本主义社会发展的精神特征而言，其全部内涵都在于它的理性化，而理性化表现在政治生活中就是官僚制。

在这里，韦伯所讲的理性的真实含义其实是工具理性，所以，根据韦伯的观点，现代官僚制是建立在工具理性的基础上的，而且，“整个统治的官僚体制化大大促进向着理性的‘求实性’、向着‘职业化’和‘专业化’发展，（因此）官僚体制的统治结构服务于生活方式的‘理性主义’的传播。

”④一方面，社会的理性化造就了现代官僚制；另一方面，官僚制又反过来作用于社会的理性化和推动着社会的理性化。

正是这样一个互动的过程，塑造出了现代官僚制这样一个专业化、技术化的行政管理体系。

在20世纪中，官僚制作为一种理性的和有效率的政府体制，得到了充分的发展。

它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。

的确，官僚制理论的产生和广泛运用，促进了政府技术化水平的提高，并以很高的效率履行了政府的职能。

这对于推动资本主义经济发展和社会进步来说，都是一个应当加以肯定的有力杠杆。

可以说，没有官僚制，西方国家就不可能取得现有的巨大成就。

二、官僚制所受到的批评当然，韦伯也看到“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。

”⑤随着20世纪把官僚制发展到顶峰的时候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出来。

所以，进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。

社会经济、政治所引起的变化，使官僚制的一些先天性缺陷以及与时代发展不相适应的方面都逐渐地被人们所意识到了。

因此，韦伯的官僚制理论开始受到怀疑，官僚制受到了来自理论和实践两个方面的批评，认为它是一种基于“工业时代”特征而对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。

随着工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，它变得逐渐失效或过时，成了一种僵化的和无效率的政府体制模式。

的确，官僚制作为工业时代的产物，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，官吏以法律形式承担一定权限的任务，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”⑥这一体制在变化迅速、信息丰富、知识密集的时代已经不能有效运转了，反而出现了机构臃肿、浪费严重、效率低下的情况。

官僚制作为一种形式合理性的设计，它过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。

特别是由于官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。

如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么在进入了追求灵活、崇尚个性的现代社会之后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。

而且就官僚制自身来说，它也走向了与其设计原则相悖的一面，成为一种效率低下的行政体制。

特别是官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退，致使官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，它们之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。

结果是，政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。

这也造成了责任保障机制日渐丧失。

而且，由于官僚制部门分割、各自为政和互不融通，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。

他们以得过且过和不负责任混天了日。

⑦从政治的角度来看，现代官僚制一开始就是一个权力生态民主化氛围中的集权模式，是与政治民主和经济自由的生态环境相对立的，而且这种集权体制是一种极为死板和僵化的模式。

在官僚制体制之中，由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。

这实际上是与启蒙时期以来的整个人文精神相悖的。

虽然官僚制是把集权的范围从整个社会缩小到官僚制体系中来了，但在这个特定的领域中对近代以来的人文精神加以背叛也是不应该的，更何况官僚制在20世纪的实践中并不是仅仅存在于政府中，而且作为一种普遍实行的管理体制而被扩展到整个社会。

这样一来，它对人的平等权利的侵犯和对民主生活的干扰所带来的是较为普遍的影响。

单就政府而言，官僚制的设计要求政治与行政的二分，实际上是为了保障官僚制即文官的政治中立，从实践上看，政治与行政的分开是难以做到的。

在当代，官僚们日益卷入政策制定之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。

而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点和信念，它的执行又怎么可能呢？官僚制来自实践方面的批评就是20世纪70年代以来所掀起的轰轰烈烈的行政改革运动。

第一，为了改变官僚制的官员严格按章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意地创造性地工作，增进社会的整体利益，各国政府都纷纷解除政府管制模式，这也被称作为“缓和规制”。

也就是通过废除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，以提高行政人员的办事效率。

它包括强化行政人员的决策作用和执行规章制度的灵活性、淡化行政组织结构和强化行政人员的有效行为能力、改革政府内部繁琐的管理规制等等，力图通过取消政府内部限制公务员积极性、创造性发挥的规章制度来达到充分调动行政人员的积极性和创造性的目标。

第二，为了改变官僚制造成的行政管理过分依赖庞大垄断的、缺乏外部监督制约的官僚机构，使政府能够得到外部环境的监督和指导，提出在政府部门中引进企业家精神。