新时期中国参与北极治理：身份、路径和方式

新时期中国参与北极治理：身份、路径和方式
作者：秦树东李若瀚
来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2019年第05期
[摘要]随着北极科研、环保、生物多样性保护、国际航运以及国际公域治理等全球性问题的影响逐渐扩大，北极治理的重要性日益凸显。

当前的北极治理结构是以“有限开放”的区域治理为主的混合治理模式。

作为北极域外国家，中国是北极的重要利益攸关方，坚持“尊重、合作、共赢”的治理理念，充分利用现有北极治理框架和制度基础，确立以科研、环保和资源开发为中心的北极发展政策，对我国在北极治理中发挥作用至关重要。

[关键词]北极治理身份认同国际合作
[基金项目]本文为国家社科基金青年项目“提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究”（章成主持，编号为18CGJ014）的阶段性成果、同时也是国防科技大学校预研项目“维护国家海外海上安全利益研究”（李若瀚主持，编号为18XYY135）的阶段性成果。

[作者简介]秦树东（1992-），男，湖北荆州人，武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生，研究方向为国际法;李若瀚（1984-），男，河南禹州人，国防科技大学文理学院副教授，博士，研究方向为国际关系学。

[中图分类号]D993.9 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2019）05-0055-09
北极地理位置独特，其周边的欧亚大陆和美洲大陆一直是国际社会政治、经济和军事活动最为频繁的地区。

随着全球气候变暖和人类开发极地资源能力的提高，北极的自然资源开发及航道利用已进入实质阶段。

北极在全球生态环境保护、资源开发、航道利用和国际安全等方面的战略价值也受到前所未有的重视。

随着我国的北极利益日益明确，参与北极治理是我国参与全球治理的必然选择。

明确北极治理身份是中国参与北极治理的前提和基础。

这一身份的确立，一方面源自我们国家自身发展需要和自我身份定位;另一方面也需要获得国际社会尤其是环北极国家对我国北极治理身份的认同。

在环北极国家在北极治理中拥有天然的区位优势的情况下，我国需要通过明确角色定位、参与共同治理、完善制度规则、扩大作用影响等方式塑造我国“重要的利益攸关方”的北极治理身份。

一、中国在北极治理中的角色定位：北极的重要利益攸关方
就北极对中国的重要性而言，中国无疑是北极治理重要的利益攸关方。

因为，不仅北极的自然、生态环境变化会给中国的气候、环境变化带来重要影响，而且北极航道的开发、北极国
际公域自然资源的开发利用也涉及中国的重要利益，确保海外资源供应充足、海上航线安全和海外市场开放对维护中国经济稳定和可持续发展具有重要的战略意义。

重要的利益攸关方意味着，中国不是北极环境的破坏者，而是北极环境保护的攸关方。

北极生态环境的保护与中国利益攸关。

受全球气候变暖影响，近10年间北极的冰川结构、海水成分、洋流运动、大气环流等环境变化日益明显。

北极环境剧变会对全球海洋和气候环境变化产生连锁影响，包括海洋生态失衡、海平面大幅上升、灾害性天气频发等。

作为近北极国家，北极环境的变化对我国环境系统的影响更为直接。

受全球变暖影响，我国近30年来平均海平面已上升90毫米。

随着北极冰川融化速度加快，世界自然基金会预测，到2100年全球海平面将平均上升1米以上。

海平面大幅上升将对我国沿海地区产生严重威胁，可能引发包括基础设施毁坏、土地盐碱化、城市整体迁移等等一系列经济和社会问题。

北极地区冷空气运动和大气环流变化对我国的气候和天气也会产生直接影响，会带来气候异常、冻雨、干旱等自然灾害，对我国农业、畜牧业以及经济和社会等诸多方面产生影响。

因此，作为重要的利益攸关方，中国有权对北极生态环境变化问题提出关切，也有权在北极环境和生态保护问题上参与北极治理与国际合作。

重要的利益攸关方意味着，中国不是北极利益的争夺者，而是北极自然资源开发利用的攸关方。

北极地区拥有大量的可开发能源与资源。

据估计，北极地区拥有超过900亿桶原油、47.26亿立方米天然气和440亿桶天然气凝液储量，其中约84%的能源储量属于近海岸的可开发能源。

此外，北极地区还有丰富的煤、铁、锰、金、镍、铜等矿产资源，以及丰富的森林、海洋、渔业资源。

中国作为世界第二大原油能源进口国、第五大天然气进口国和第一大煤炭进口国，能源、资源的消耗和需求巨大。

研究表明，至2020年中国能源需求差额绝对值将上涨至5亿～6亿吨标准煤，能源自给率将下降至85%;我国主要利用的45种矿产中，将有19种出现不同程度的短缺。

未来我国依赖国外进口能源、资源满足经济社会发展需求将成为常态。

北极地区丰富的能源资源和自然资源可以为中国保障能源安全提供新的能源供给选择和投资方向。

目前北极海冰正在以每年1.1%的速度融化，北冰洋夏季覆冰在未来20-30年内将完全消失，北极航道的开发利用已成为现实。

北极航道的开通将对世界贸易格局产生深远影响，它不仅能够为我国对欧洲和北美洲贸易提供一个新的海上通道，同时还是一种成本更低、更加便捷高效的选择。

据估算，任何始发港口在北纬30度以北的远洋航行，与通过苏伊士运河或巴拿马运河的传统航线相比，通过北极航线航行将至少缩短40%的航程。

对中国而言，北极航道的开通将大大缩减东北亚、欧洲和北美洲之间的海上航线。

北极航道通畅以后，很可能改变我国远洋航运主要依赖马六甲海峡、苏伊士運河、巴拿马运河的格局。

利用北极航道进行远洋运输不仅可以节约油料成本、缩短通航时间，更重要的是它能够使我国避开马六甲海峡、亚丁湾等恐怖主义和海盗活动多发的区域，以降低远洋航运的风险。

重要的利益攸关方意味着，中国不是北极治理结构的破坏者，而是北极治理的重要参与者。

中国参与北极治理不是插手北极国家内部事务，而是反映了中国对作为全球性问题一部分的北极问题的关切以及为解决这些问题的努力。

中国参与北极治理，是建立在尊重北极国家主
权、尊重北极土著人固有权利、尊重北极域外国家关切和国际社会整体利益的基础之上，我国倡导推进探索和认知北极，尊重和保护北极，目的在于以维护现有国际法为基础构建以共赢为目标的北极治理体系和多层次北极合作框架。

北极的未来发展关乎人类共同命运。

一个和平、安全和可持续发展的北极符合北极地区和人民的利益，符合国际社会整体利益。

应当明确，中国在北极治理中的角色不是环北极国家的竞争对手，而是北极的重要利益攸关方，是北极环境保护和北极治理的合作伙伴。

中国愿意同环北极国家、北极域外国家以及其他北极利益攸关方共享机遇、共迎挑战，在气候变化、科研、环保、航运、可持续发展、人文交流等领域增进交流、加强合作、实现共赢。

二、当前北极治理结构：以“有限开放”的区域治理为主的混合治理模式
国际社会的北极治理经历了一个渐变的发展过程。

最早是环北极国家对北极的管理开发阶段，采取了以国家自理为主、以国家间合作为辅的治理模式。

环北极国家除了管理各自主权管辖范围内的北极事务外，也在科研、环保和生物多样性保护等“低政治”领域展开有限合作，如1973年加拿大、美国、丹麦、挪威、苏联等国签署《保护北极熊协定》。

20世纪80年代末，环北极国家开展了更为紧密的国家间合作模式，并通过一系列国际会议开启了北极的区域治理进程，1989年北极八国（加拿大、美国、俄罗斯、挪威、瑞典、芬兰、丹麦、冰岛）在芬兰召开的罗瓦涅米会议拉开了北极区域治理的序幕，1990年北极八国成立国际北极科学委员会决定在科研考察和科学研究领域开展区域合作，1991年北极八国签署《北极环境保护宣言》强调在环境保护问题上展开区域合作，1993年北极八国发表《努克宣言》决定在北极可持续发展问题上展开区域合作，在1996年北极理事会正式成立之前，北极治理基本上采取了以环北极国家为主体的“封闭性”的域内自理模式，在北极治理问题上，环北极国家都主张“域内自理”，存在强烈的排外倾向，域外国家很少也很难插手北极事务。

在1996年，北极八国发表《渥太华宣言》成立北极理事会开启了“有限开放”的北极区域治理时代。

虽然加拿大等北极国家最初希望将北极理事会打造成为一个由环北极国家组成的“政府间论坛”，但随着北极问题的全球性影响增强，国际社会对于北极治理要素的多元化需求进一步凸显，迫使缔约国在成立北极理事会时建立了相对开放的治理构架，北极理事会最终被打造成为一个由环北极国家、原住民组织、非政府组织、域外国家共同组成的政策决策型国际组织。

北极理事会成立之初为域外国家提供了临时观察员席位，中国在2006年获得临时观察员身份，并于2013年与印度、意大利、日本、韩国、新加坡等一起成为北极理事会的正式观察员。

2013年北极理事会出台《观察员手册》取消了临时观察员制度，新的国家或国际组织在加入请求被批准之后即可成为北极理事会的观察员。

作为“半开放”的区域性组织，北极理事会对原住民组织、观察员的权利进行了限制，如他们仅被赋予对相关问题的质询权而不享有投票权，观察员身份每4年需要重新申请等。

为进一步限制域外国家参与北极治理的权利，环北极八国在北极理事会制度设计时，将理事会的治理权限限制在《渥太华宣言》规定的“环保与发展”主题之内，从而避开了环北极国家更为关心的政治、安全、军事等“高政治”领域。

总体
上，北极理事會的核心权力仍掌握在环北极国家手中。

即使如此，仍有许多环北极国家反对北极理事会“扩容”，主张北极理事会应对域外国家“竖起屏障”。

但北极问题不仅仅是环北极国家的问题，北极治理对于整个国际社会也利益攸关。

在北极的科学考察、环境保护、生态保护、航道开发利用等问题已经成为全球性问题的前提下，环北极国家不可能独自解决这些问题，因而需要利用现有国际治理构架，在北极问题上增强国际合作。

在环境保护方面，《联合国海洋法公约》《保护臭氧层维也纳公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等与全球环境有关的一系列国际公约对北极环境治理和生态保护具有重要作用和价值;在污染治理问题上，联合国环境规划署颁布的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》，国际海事组织颁布的《防止船舶造成污染的国际公约》《油污防备反应和合作国际公约》，国际原子能机构实施的“国际北冰洋评估项目”等国际机制对于北极环境及海洋污染治理同样具有重要作用;在生物多样性保护方面，联合国颁布了《联合国生物多样性公约》;在航道利用和渔业利用方面，国际海事组织颁布了《北极冰封水域船只航行指南》《海上人命安全国际公约》，联合国粮农组织颁布了《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》等;在原住民保护问题上，联合国2007年通过了《联合国原住民权利宣言》。

上述一系列国际公约及国际机制不仅为国际社会成员参与北极治理提供了法律依据，也为国际社会成员通过国际合作解决北极问题提供了制度支撑。

同时，在北极，除了环北极国家依据国际法享有的领土及海洋权益外，北极地区还有大片属于国际共域的海洋及国际海底区域，这些区域是全人类的共同财产，根据《联合国海洋法公约》，域外国家也享有对这些区域的保护、利用、开发等治理权益。

上述国际共域与环北极国家的专属权益区直接相连，两者权益的实现密切相关、相互影响，环北极国家不能抛开国际社会独自实施北极治理。

总体而言，当前的北极治理是一种混合结构：在政治、安全、军事等“高政治”领域，环北极国家采取以国家自理为主、以国家间合作为辅的域内自理模式，域外国家很难参与其中;在环保和可持续发展问题上，环北极国家主要通过北极理事会这一“半开放”的区域治理机构展开治理，少数域外国家可通过北极理事会有限参与治理;在自然资源的开发利用问题上，环北极国家建立了北极经济理事会这一更加封闭的区域性经济组织，排斥域外国家参与，实行域内自理;此外，在科研、环境、生态、发展等“低政治”领域，域外国家也可以通过相关国际条约和国际组织（如国际海事组织、联合国气象组织等）参与北极治理，但是这些国际治理机制并非专门针对北极问题而设立，其作用也存在一定的局限性，国际社会对于北极问题的关切还需要环北极国家的配合与回应。

目前，北极这种以“有限开放”的区域治理为主的混合治理模式短期内很难发生改变，域外国家想要全面参与北极治理仍存在不少障碍。

三、中国参与北极治理的条件：国际需求和制度基础
当前北极治理的客体已逐步拓展到科学考察、环境保护、资源开发、渔业捕捞、航道利用、旅游开发、原住民利益保护等领域，北极治理从区域性问题向全球性问题演变的趋势，产生了国际社会成员更广泛地参与北极治理的客观需求。

在全球化时代，全球治理要求国际社会
成员对于全球性问题寻求全球性的解决方法。

在北极治理问题上，环北极国家很难绕开全球治理而自行其是。

在北极问题不断“外溢”的情况下，中国作为全球负责任的大国参与北极治理，不仅符合国际社会的利益需求，而且对促进北极和平稳定与可持续发展也具有重要作用。

在国际法律规范方面，目前国际社会存在一系列的国际公约为国际社会成员参与北极治理提供了法律基础。

中国是1925年《斯瓦尔巴德条约》的缔约国，条约规定，缔约国在承认挪威对斯瓦尔巴德群岛和熊岛享有主权权利的前提下，“均应享有平等自由进出该地区水域、峡湾和港口从事一切海洋、工业、矿产和商业的活动”的权利，中国正是依据该条约在该地区建立了我国第一个固定的北极科考站“黄河站”。

《联合国海洋法公约》也是北极治理的重要国际法依据，公约在海洋划界与海洋资源开发利用等问题上具有最普遍的效力。

2008年“北冰洋沿岸5国”（加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国）发表的《伊鲁利萨特宣言》承诺在《联合国海洋法公约》框架内和平解决划界争议。

中国是《联合国海洋法公约》缔约国，享有公约赋予的在北极地区的航行自由、科学研究自由以及相关资源的和平开发与利用权利。

此外，中国还是《联合国生物多样性公约》《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》《联合国原住民权利宣言》等国际公约缔约国，这些国际条约在环境保护、生物多样性保护、污染控制、原住民权益保护等北极事务的国际治理中发挥着重要作用，也为中国参与北极治理提供了国际法依据。

在国际制度层面，包括北极理事会在内的与北极治理相关的国际组织和国际论坛为国际社会成员参与北极治理提供了多元化的制度平台。

北极理事会是北极区域治理最重要的国际组织，中国已于2013年成为北极理事会观察员，依据《观察员手册》享有在北极理事会框架之内参与北极治理的各项权利。

受其框架所限，中国虽然无法获得北极理事会的决策权，但作为观察员可以近距离了解当前北极治理的核心内容，并提出重要关切。

此外，中国还参加了多个与北极治理相关的国际组织，如中国是联合国大陆架界限委员会成员，是国际海事组织A类理事国，是联合国环境规划署成员，国际气象组织执行理事会成员，是国际北极科学委员会成员，国际北冰洋科学委员会成员，这些国际组织是国际社会针对环境、生态、气候、科学考察等领域的全球性问题寻求全球性合作的国际制度平台，在北极相关问题上也能够发挥重要作用和影响。

例如中国作为国际海事组织理事国在2014年《极地水域船舶航行国际规则》的制定过程中就发挥了重要作用。

另外，中国也是北极研究之旅、北方论坛、北极圈论坛、北太平洋北极会议等以科研和环保为主题的国际论坛的重要参与者;中国还与一些域外国家及利益相关方共同组织了多个与北极治理相关的论坛和会议，如2004年中国、韩国、日本共同发起成立了“极地科学亚洲论坛”等。

这些制度平台无疑有助于我国与环北极国家及其他利益相关方在北极问题上的沟通了解、加深互信、增强合作，為北极治理做出应有贡献。

在地缘政治方面，中国参与北极治理也符合环北极国家的地缘战略需求。

虽然环北极国家在北极治理问题上采取了“门罗主义”政策，排斥域外国家参与北极治理，但环北极国家对于北极的利益需求也并非完全一致，环北极国家之间在海洋大陆架划界、专属经济区划界、航道法律地位等问题上，也存在诸多争议：如加拿大与丹麦的汉斯岛主权争端，加拿大与美国的波弗
特海划界争端，冰岛与挪威的扬马延海域划界争端，挪威与俄罗斯的伦巴支海划界争端，挪威与冰岛、俄罗斯等国在斯瓦尔巴德群岛附近海域关于开发、利用海洋资源的权利争议，俄罗斯、加拿大与其他国家在东北航道和西北航道法律地位的争议，俄罗斯与丹麦、加拿大的罗蒙索诺夫海岭的大陆架划界争端等。

俄罗斯新版海洋学说将北极作为海军发展的优先方向，也引起了其他北极国家高度的警惕，特别是2007年俄罗斯“北冰洋底插旗事件”之后，环北极国家在北极海域、资源、航道等问题上的竞争日益激烈，域内国家纷纷通过划海圈地、宣誓主权、加强军事存在等手段加紧了对北极战略资源的争夺。

在这种形势下，对于实力相对弱小的北极国家（如冰岛、挪威、芬兰等国）而言，吸引域外国家参与北极治理是制衡域内大国（俄罗斯、美国）垄断北极治理权的重要战略。

面对俄罗斯咄咄逼人的北极攻势和美国盛气凌人的海洋政策，加拿大、丹麦、芬兰等国出于地缘政治平衡需要纷纷对中国参与北极治理敞开了大门，如2012年冰岛与中国签署了关于北极合作的政府间框架协议，2013年中国和北欧五国发起成立了“中国—北欧北极研究中心”。

同时，基于中国与俄罗斯的传统友好合作关系，两国在北极资源能源开发、北极航道利用等方面的合作也取得了突破性进展。

而为了制衡俄罗斯和加拿大对在北极航道的垄断，美国也并不排斥中国参与北极治理，并与中国在北极事务方面举行了多次磋商和会谈，也取得了许多原则性共识。

北极治理需要中国参与，中国也需要参与北极治理。

中国参与北极治理可以为该地区的科学研究提供科技、智力支持，也可以为该地区的环境保护提供经济、技术支持，还可以为该地区的能源资源开发提供资金、市场支持。

中国参与北极治理的利益包括气候环境、科学研究、航道利用、资源开发以及中国在北极活动中的地缘安全。

中国是国际环境影响大国，也是重要的国际能源市场，我们应当利用现有治理机制，参与积极北极治理，重点关注北极环境治理、生态保护、科学研究、航道利用等国际公共事务。

四、中国参与北极治理的路径：以科研、环保和资源开发为中心的合作模式
北极问题作为全球性问题日益升温，相关国家纷纷出台各自的北极战略，如俄罗斯的《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》、加拿大的《北方战略：我们的北方，我们的遗产，我们的未来》、冰岛的《关于冰岛北极政策的议会决议》、美国的《北极地区国家战略》，德国、英国、印度、韩国等域外国家也相继公布各自的北极战略。

2018年我国发布《中国的北极政策》白皮书，提出了我国北极政策的基本主张，为我国参与北极治理提供了目标指引。

参与北极治理是一项系统的实践工程，我们需要在政策的指引下，进一步明确我国参与北极治理的具体路径和方式。

（一）“尊重、合作、共赢”是中国参与北极治理的基本理念
2015年中国外交部长王毅在参加第三届“北极圈论坛”时提出，在北极问题上，中国“以尊重为重要基础、以合作为根本途径、以共赢为最终目标”。

相互承认和尊重彼此权利是实现北极良性治理的前提，也是中国参与北极治理的基础。

中国尊重环北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权，包括北极国家的领土主权、专属经济区行政管理权以及这些区域中油气资源、
矿产资源、渔业资源、航道资源的主权和优先开发权。

环北极国家也应当尊重包括中国在内的国际社会成员在环境、气候、生态多样性保护方面，以及北极国际公域的探索、开发、利用等与全人类福祉相关的治理权益。

国际合作是我国参与北极治理的基本途径。

在北极，除国际共域之外，大部分可开发资源位于环北极国家领土或专属经济区之内，这部分自然资源的开发利用，我们只能通过双边合作的方式，与东道国开展合作，为此，我国应当拓展与北极国家间的双边合作渠道，以实现资源的合作开发和利用;另一方面，为应对环北极国家的“门罗主义”，中国还需要加强同日本、韩国、印度等域外國家的互信合作，提高域外国家在北极治理体系中的地位和作用，打破环北极国家通过“域内自治”垄断北极治理决策权的企图。

共赢是中国参与北极治理的根本目标。

中国参与北极治理并不是要与环北极国家争夺北极能源、资源和海洋权利，而是旨在通过国际合作，建立一个和平、安全和可持续发展的北极治理框架，以期在气候变化、科研、环保、航运、可持续发展、人文交流等领域取得丰硕成果，为构建人类命运共同体做出应有的贡献。

中国倡导“尊重、合作、共赢”的北极治理理念，符合北极地区和人民的利益，也符合国际社会整体利益需求。

（二）“科考”是中国参与北极治理的支撑点
对北极环境和生态系统的研究（如大气环流特征、海水成分变化、冰川面积分布及融化速度、生物多样性信息等）是北极环境保护和资源开发的基础。

在北极治理中，北极科考能力和知识储备是域外国家参与北极治理的重要基础，也是获得话语权和提高影响力的重要途径。

当前，国际社会对于北极科考的需求是多方面的，也是十分迫切的。

近年来，中国极地科学考察技术和科研能力的提高，也为中国参与北极治理提供了重要筹码。

迄今，我国已经对南极进行了30多次考察，积累了许多极地科考经验;自1999年起我国已进行组织了了6次北极科考，对北极地区的海洋、冰雪、大气、生物、地质等环境进行了综合观察;2004年我国在北极建立了全球规模最大的极地空间物理观测点——“黄河站”; 2012年“雪龙”号极地科考船首次成功穿越东北航道;2013年中远集团“永盛”号货轮成功通过东北航道到达欧洲;2015年“永盛”号货轮成功实现东北航道往返通行。

中国目前对北极海洋、环境、物理、气候、生态、冰川等自然系统的观测和研究已处于国际领先水平。

在北极科学研究领域展开合作、分享成果是我国参与北极治理的切入点和支撑点，也是提升我国在北极治理体系中话语权和影响力的重要途径。

因此，在我国的北极战略中，应重视科考的作用，提高中国在北极科考方面的知识、资金和技术投入，为我们进一步深入参与北极治理提供支持。

（三）“环保”是中国参与北极治理的立足点
北极生态极其脆弱，全球气候变化和生态破坏问题日益严重，对北极生态环境的负面影响也日益显著。

在北极治理中，环境和生态保护问题首当其冲。

在北极的资源开发浪潮中，具有较高的环境保护和污染治理能力，是获得环北极国家认可并与之展开合作的重要筹码。

中国是二氧化碳排放大国之一，在保护和改善北极气候问题上，环北极国家离不开中国的支持，他们迫切希望中国在节能减排、污染防治等问题上采取措施，以缓解全球气候变化给北极生态环境。