宅基地制度改革几个问题的非城镇郊区民意法律分析_来自四川省六个地区农户的调查

宅基地制度改革几个问题的非城镇郊区民意法律分析———来自四川省六个地区农户的调查王明成［摘要］调查显示，非城镇郊区村民的宅基地主体意识和土地权益认识是模糊的，混乱的;采取措施解决历史形成的一户多宅和超面积存在相当大的阻力，恰当路径是激励而不是简单干预;过半数家庭的宅基地使用权功能观念仍旧局限于安居，但不同情形下的家庭对宅基地使用权的资产化认知与需求已经明显不同。

因此，宅基地法律制度改革一是需要进行相关法制宣传教育，二是需要政府集体的主动诱导，打破城乡二元体制，为宅基地制度改革创造条件，三是宅基地制度改革的法律与政策应该在授予集体和村民土地权益基础上，集合国家、集体、社会第三方的力量，激励村民节约用地，集约用地。

［关键词］宅基地使用权;非城镇郊区;民意中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1004—3926（2014）02—0081—06基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“宅基地自愿退出法律制度研究（10YJA820101）”、成都理工大学创新团队项目“环境资源法教学创新团队”阶段性成果。

作者简介：王明成（1967－），男，四川资中人，成都理工大学文法学院教授，研究方向：民法学。

四川成都610059一、主旨与路径(一)主旨改革、完善农村宅基地制度势在必行。

农村宅基地在传统功能上是保障农村居民的居住，而不是赋予居民资产。

因此，尽管国家层面的《土地管理法》和《物权法》对宅基地使用权的资产性权能少有禁止，但实践中宅基地使用权是难以资产化的。

宅基地使用权基本上只具有使用价值，难以变现、融资，不是市场交易中的资本。

这种制度不仅仅有悖物权法理，更根本的是制约了农民融资能力，不利农村金融与产业发展，不利农村危房改造、村民居住环境改善及城镇化建设，不利解决“一户多宅”、“空心村”问题，造成土地资源浪费。

为此，2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”；2008《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。

然而，如何改革、完善宅基地制度，在理论上和实践中均存在争议与差异，没有一个定论与统一的模式。

厘清、评判和解决这些争议与差异无疑需要从多视角与多标准进行考量。

但正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所指出，要求“坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题”，宅基地制度改革应该尊重农民意愿，听取其心声；同时，宅基地制度改革的理论探讨也少有实证考量农村居民意愿，而地方改革多自上而下进行，有政府主导倾向。

因此，民众的相关意愿、观念和意识应该是认识宅基地制度改革争议与实践的不可或缺的考量角度和标准。

有鉴于此，本文拟透过实证获得的非城镇郊区农村家庭对宅基地制度的意见、观点与意识，在所采视角与论及的范围内，考量相关宅基地论点、争议或者政策，以期有益于宅基地法律制度改革与完善。

(二)路径在梳理争议基础上，我们选取了宅基地制度改革论争的一些基本问题；考虑到农村更为广阔的不是城市郊区或者乡镇紧邻村组，而是其他普通的、工商业不发达的农村，我们因此选取了这样的西部非城镇郊区农村村组进行调查，并以此为基础进行探讨。

调查对象方面。

鉴于我国宅基地制度改革实践多限于城市郊区或者因某种特殊国家政策的地区如成都市和重庆市，而更为广大、更具有普遍意义的西部非城市郊区地区的宅基地制度改革远远没有开展；西部非城市郊区的农村都具有经济文化发展的相对滞后性，宅基地制度改革面临大体相同的文化、经济和社会环境。

故我们选取在四川省进行农村宅基地制度的相关民意、意识与观念调查。

至于城市郊区与其他农村的相关民意是否存在、存在怎样的差异，我们拟另行调查和撰文分析。

基于宅基地以户为单位，家长在农村实际上是决策者，故我们采取以家庭为单位，对家长进行调查，而不是对所有家庭成员进行调查。

我们调查的11个组包括四川省邻水坛同镇滩口村14组，四川省达县江陵镇沿河村的3个组、四川省宜宾县柳嘉镇五通村白洋组、板桥村板桥组、人民村菱角组和五四村柴加组、四川省彭山县凤鸣镇黎埝村5组、四川省泸县潮河镇后湾村7组和四川省安县河清镇金光村10组。

这些受调查组均距离中心城镇5华里以上，分别处于平原、山区和丘陵地带；年产值最高的黎埝村5组也不超过30万元，最少的滩口村14组不足10万元；家庭成员外出打工的户数低的占12%，高的占91%，具有西部相对滞后农村的一般性特征。

从结果看，11个受调查组共计443户，完成调查366户，占比82．6%。

没有完成的调查中，全家不在村里居住无法调查的41户，占比9．2%，拒绝调查的21户，占比4．7%，其他客观原因不能进行调查的有15户。

①民意分析方面。

宅基地制度主要涉及主体、宅基地监管和宅基地使用权的权能及相关配套制度，其争议与实践的核心问题是宅基地使用权资产化。

②本文无意对宅基地制度进行全面的民意考察，而是仅仅针对主体资格、一户多宅与超面积监管和宅基地使用权资产化问题及某些相关问题进行分析。

二、主体资格民意分析表1：宅基地归谁所有？国家所有本集体所有村民自己所有户数13396135占比（%）36．626．337．1表2：集体所以要分配宅基地给社员的原因宅基地是村民大家的国家要保证农民的居住法律是这样规定的农村习惯上就是这样户数（含兼选）981394689占比（%）2738．412．724．6表3：您是否认为“没有宅基地或者宅基地面积不满规定的本组村民家庭，有权申请宅基地，集体应该同意”？是否户数199163占比（%）54．945．1表4：您是否同意不是本组的人可以使用本组土地修建房屋？同意不同意具体情况具体处理户数8489181占比（%）23．725．151．2表5：：如果您同意不是本组的人可以取得集体新的地块进行房屋修建，那么，您同意的程序性条件是什么？必须经全体社员大会讨论，三分之二以上同意必须经全体社员大会讨论，二分之一以上同意经过组上全部干部讨论同意即可户数2104881占比（%）61．914．223．9表6：村民是否有权将自己取得的宅基地（包括宅基地上的房屋）全部或者部分出卖或者赠送给不是本组的人/是否需要集体同意？有权/不需要集体同意无权/需要集体同意户数203/131162/206占比（%）55．6/38．944．4/61．1表1显示，对宅基地的归属认知错误的农村家庭高达70%多。

如果大多村民认为宅基地是国家或者自己的，这将直接影响村民如何看待自己与集体和国家的关系以及对基于此的宅基地制度改革方案的接受度。

表2显示，村民对自己获得宅基地使用权的原因及其模糊，最多的观点是国家政策使然，认为是法律权利使然的极少。

结合表3，可以得出这样的结论，因为村民多认为宅基地归国家或者私人，自己获得宅基地使用权不是因为宅基地归全体村民所有，不是法定权利，因此，接近一半的家庭不认为集体有分配或者补足自己宅基地的义务。

宅基地制度改革实践中村民28《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2014年第2期难以有效保护自己的权益，农民集中居住和宅基地流转过程中常常伤害农民的权益［1］，村民权利主体意识薄弱甚至错误无疑是一个不可否认的原因。

一个值得注意的现象是，一方面认为宅基地为国家或者私人所有的占比为70%多，另一方面认为非本组人员获得宅基地需要村民讨论决定的也超过70%（表5），面对这一矛盾，一个合理解释是大多村民不知道自己对集体土地的权利及其根源，但却有村民讨论的潜移默化的行为习惯，从法律角度肯定这一习惯，使之演化为法律意识，是必要的、可能的。

表4显示，近四分之三的家庭认可非本组织成员能够获得宅基地修建房屋，让人困惑的是，在表6中，承认村民有权将自己取得的宅基地（包括宅基地上的房屋）全部或者部分对外流转的比例却大幅下降（为55．6%），与此同时，认为村民流转宅基地使用权不需要集体同意的仅仅为38．9%，需要集体同意的高达61．1%。

究其原因，可能与对集体土地的归属认知和村民土地权益空乏有关：一是近63%的家庭认为宅基地为国家或者集体所有。

调查中，有村民称土地反正不是自己的，拿不拿出去自己也没有什么利益。

故愿意非本集体成员获得集体土地作宅基地；二是37%的家庭认为宅基地是自己的，这与流转自己的宅基地有61．1%的人认为需要集体同意一致。

显然，村民多不能够理解土地集体所有和自己的宅基地使用权的法律意义，“谁的东西谁做主”这一朴素观点支配着其行为。

综上所述，村民的宅基地主体意识和土地权益认识是模糊的，混乱的。

学者指出，更加重视集体土地使用权，立法重点应该是重建、强化农民个人成员权［2］，但这一立法建议却没有充分的民众意识基础。

我们认为，进行宅基地制度改革，应该在广大农村进行土地法律政策的普法，让村民正确认识自己的主体地位和权益，从而为宅基地制度改革奠定有利的观念、意识基础。

附带指出，关于宅基地使用权流转，理论上存在争议，大多认为宅基地使用权原则上是可以向任何人转让［3］（P．226），但也有认为宅基地是农民的基本生活保障，在目前条件下宅基地使用权的转让和抵押似不宜放开［4］。

占比超7层的家庭同意或者视情况认可非本集体成员可以获得集体土地作宅基地，超一半的家庭认为自己的宅基地可以对外流转，尽管更多的家庭认为需要集体同意，这些均证明村民意愿总体上还是倾向于支持了宅基地使用权流转的观点。

三、一户多宅与超面积监管民意分析表7：分配宅基地后，有能力却长期不用（指长期不修建房屋）的，是否应该干涉？任何人无权干涉集体有权干涉国家有权干涉户数8489181占比（%）23．725．151．2表8：全家不再在村里居住，房屋被废弃的而没有出卖的，集体是否有权干涉？有没有户数157192占比（%）4555表9：因合法原因而不是违法多占的宅基地超面积（而不管是否是一户多宅）的家庭，集体是否有权采取措施减少超面积？有没有户数149216占比（%）40．859．2表10：因为继承或者接受他人赠送等原因，本组一户家庭有两处房屋并且占用的宅基地超过规定面积，对超面积的部分是否有宅基地使用权？有没有户数132214占比（%）38．161．9表11：对合法原因导致宅基地超面积的，是否赞成集体对超面积部分征收一定费用，而不是免费使用？赞成不赞成户数156183占比（%）4654表12：不论您是否会出卖房屋，如果集体讨论决定要收回废弃的房屋与宅基地，您是否会同意？条件合理的，会同意不可能同意户数158204占比（%）43．656．4表7显示，村民对废弃宅基地本身的，认为国家或者集体有权干涉的占比超76%，这意味集体或者国家干预此类浪费有群众基础。

但在已经修建房屋而废弃房屋或者宅基地超面积（含一户多38法学宅的）方面，表8和表9显示，超过一半的家庭认为集体无权干涉。