兰州“挖山造城”的逻辑与隐忧

兰州“挖山造城”的逻辑与隐忧本报记者李果甘肃兰州报道2012年年底，兰州市启动“挖山造城”工程。

这项最终耗资或超千亿元的项目，目标是利用兰州城北地区的低丘缓坡，打造一个适合上百万人口居住的现代化新城，以缓解兰州日益紧张的城区可开发土地面积。

多位区域经济学者对本报记者表示，挖山造城本身是“解决西部城市用地瓶颈的新模式”，因为在西部地区的城镇化过程中，面对财政压力和可开发土地的限制，地方政府往往捉襟见肘。

而通过对不占用耕地，以及少占用林地的低丘缓坡进行开发，地方政府不仅绕开土地红线限制，获得建设用地，并可通过土地出让获得推动城市发展的资金支持。

对于一些财力不济的西部城市而言，通过BT建设模式，地方政府可以从开发商手中直接接手“熟地”，在避免前期土地整理阶段巨额投入的情况下，地方政府逐年向企业支付“生地”开发费用，缓解财政压力。

其中不可控的因素，在于挖山造城过程中出现的资金风险、规划、环评不过关等问题。

事实上，本报记者在最近的实地采访中发现，因环评而一度停工的“挖山造城”工程，在施工方配备了降尘设备后已经悄然复工。

但太平洋[-1.06% 资金研报]建设集团承担的25平方公里作业面上，以往媒体报道的“数千辆挖掘机和运渣车一齐动工”的场面已不复存在。

兰州市官方对于这一项目的态度非常低调，认为需要外界对该项目给予充分的观察时间。

今年6月，甘肃省政府出台《关于低丘缓坡等未利用地开发利用试点工作的指导意见》（下简称《意见》），该《意见》在肯定利用低丘缓坡进行土地开发试验的同时，表示将强化政府监督职能，对于“工程实施进度、工程质量、资金使用”等方面进行监督检查。

缺地窘境兰州是中国西北第二大城市，市区南北群山环抱，东西黄河穿城而过，具有带状盆地城市的特征。

城区由东向西划分为七里河区、城关区、安宁区、西固区和红古区，全市面积的85%为不易开发的山地、黄土梁、峁沟谷地，河谷盆地仅占15%。

这样的地势造成了兰州城市可拓展空间受限，随着城市的拓展，建设用地日渐趋紧。

兰州市国土局副局长李长江表示，目前兰州市存量的建设用地不足万亩，以目前每年2000亩的供应量，不足维持5年。

据兰州市国土局提供的资料显示，兰州2013年的住房用地供应总量为2010亩，其中商品房用地的供应为1125亩。

过去5年兰州房价也在不断上涨，从2008年6月的3739元/平方米，涨至2013年6月的8564元/平方米。

目前兰州主城区的多个楼盘，售价已过万元。

而2012年兰州城镇非私营单位在岗职工月平均工资仅约为3300元。

除房价外，交通压力在兰州显得尤为突出。

兰州人均道路面积6.23平方米，道路用地率仅占7.77%，远远低于国家规范《城市道路交通规划设计规范GB50220-95》规定15%～20%的标准。

在兰州，出租车司机说“我们不会绕路”，因为没路可绕——整个城市的大部分交通依赖于东西方向的三条主干道。

此外，兰州在一些节会期间对私家车进行单双号限行外，亦对出租车进行尾号限行，交通压力可见一斑。

2012年3月，国土部决定在包括甘肃在内的全国11个省份开展“低丘缓坡沟壑等未利用地开发利用试点”工作，这为兰州寻找新建设用地找到了政策支持。

根据国土部的设计，上述每个省区可以确定2至3个首批试点市县，各明确1至2个试点项目，开发具有一定规模的可利用的低丘缓坡荒滩区域。

“低丘缓坡”是指对相对高差小于200米、平均坡度小于25°、具有一定规模，以国有未利用地为主的丘陵地，通过工程和生物措施进行综合利用。

由此，从2013年开始，5年内兰州市每年将开发规模不超过10平方公里的“低丘缓坡”。

其中一个为兰州市城关区青白石街道的青山片区，由民营企业太平洋建设集团（下简称“太平洋建设”）负责以BT模式开发。

九州模式考兰州新城建设推出初期，遭遇外界的诸多关注，其主要质疑点集中在新城开发的规划、资金来源方面等。

质疑者认为，如此大规模的新城建设，兰州市政府是否有足够的经验以避免重蹈九州开发区的覆辙？上世纪90年代开始的九州开发区建设项目，位于兰州主城区5公里的黄河北岸，原名为罗锅沟经济开发试验小区。

其开发范围与兰州新城相仿，即利用荒山荒沟，削山填沟移山造地，再进行土地出让、基础设施建设、招商引资等。

经过20多年的开发建设，九州开发区土地开发已基本完成，建成房屋总面积130万平方米，人口3.5万人。

但与目前正在展开的兰州新城开发模式迥异的是，九州开发区的开发资金主要由政府自筹。

现在观察，九州开发区并非一个成功的案例。

兰州当地媒体常常用“孤岛”来形容这个区域，至2008年，这里连整体规划都没有，亦未通自来水。

直到2011年，经过20余年开发后，九州开发区仍只有一条道路与兰州市区相连，上下班的高峰期，拥堵情况直追北京。

利用低丘缓坡进行土地开发，一个隐患在于土地和山体的安全问题。

兰州周边山丘是典型的湿陷性土层。

所谓湿陷性土，是指在上覆土层自重应力作用下，或者在自重应力和附加应力共同作用下，因浸水后土的结构破坏而发生显著附加变形的土。

九州开发区的一些楼房在使用过程中已经出现了塌陷和裂缝，由于是依山而建，开发时并未对山体进行有效的护坡改造，雨季发生过多次小型山体滑坡和泥石流。

2008年3月的山体滑坡，造成了一个居民死亡。

接受本报记者采访的部分当地经济学者认为，九州开发区基础设施滞后，除规划外，主要原因仍是巨额的建设资金缺口。

资料显示，1988年至2001年，九州开发区处于平山造地阶段，由于缺乏资金，开发区发展缓慢，基本上处于自收自支勉强维持状态。

2001年以后通过土地出让，开发区才获得推动开发的第一轮资金，但正由于市政配套设施的资金，主要依靠项目引资按比例回拨，导致九州开发区的基础设施严重滞后。

基于九州开发模式的弊端，以及兰州市相对羸弱的财政，兰州本地经济学界对于目前兰州市政府在开发兰州新城中使用的BT模式，持肯定态度。

兰州市社科院城市发展研究所所长牛铮超认为，九州的模式尽管不可复制，建设过程的经验却可以被兰州新城借鉴，包括前期的整体规划，基础设施的提前布置，地质隐患排查等。

以BT模式承担兰州新城部分片区前期开发的太平洋建设集团首席顾问严介和介绍说，“兰州新城”的规划为：引入黄河水、开挖人工湖，形成山水绕城、依山傍水的新兰州。

“兰州新城”项目将分三个步骤推进，一期工程为土地平整开发，二期和三期包括移山造地、市政建设、城市功能建设与完善等。

兰州商学院金融学院教授赵明霄认为，BT模式是一个很成熟的资金使用方式，政府可在较短时间内获得项目建设融资，且并无明显设计上的缺陷，唯一可关注的是兰州市政府偿还能力。

资金风险BT模式，是英文Build（建设）和Transfer （移交）缩写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

令赵明霄担忧的是，尽管BT模式在中国存在多年，但至今尚无此方面的法律条文对企业与政府双方的权责进行清晰界定。

他表示，太平洋建设是中国运用该模式较为成熟的企业之一，且具备了较多与地方政府合作的实际操作经验。

严介和此前对媒体表示，“兰州新城”项目采用的是“国际式BT”，即在项目建设期间，政府不出一分钱，全部由企业垫资。

只有太平洋集团完成负责片区土地一级开发整理后，政府通过“招拍挂”出让土地后，才会偿还太平洋集团的投资本金。

据李长江透露，太平洋集团的投资回报是本金的9%，即18亿元，且本金和投资回报并非在工程移交后一次性付清，而是逐年回购。

但具体偿还方式，兰州市政府和太平洋集团均未透露。

本报记者获知的是，太平洋集团在兰州新区承建的基础道路，政府需要以每年25%的投资比例向建设方回购。

总体而言，太平洋集团将在兰州中川机场附近的兰州新区投资200亿元，在市郊北部山区的兰州新城投资220亿元，赵明霄认为这两处是中国西部城市采取BT模式进行新城建设之最，而“兰州新城是投资规模最大的单个项目”，未来5年将是兰州市政府集中回购的高峰期，每年的回购额或达到百亿。

回购资金来源，将主要依赖于土地开发所获得。

一直以来，土地财政对于兰州市而言意义重大。

根据2012年初兰州市提出的“642”土地储备计划，兰州市城郊将集中出让大量土地，政府预期的年纯收益是200亿元，但当年土地出让市场并不如意，2012年四季度，兰州市又特别出台文件，要求加强土地出让的速度。

乐观的观察者认为，在进行大规模低丘缓坡开发后，兰州市可以进入“土地出让——增加地方财政收入——推动地方建设”的“良性循环”中。

事实上，新城开发仅仅推进半年后，兰州市政府就能出让北部山区的土地了。

据兰州市国土局资料显示，兰州市城关区包兰铁路以东、大浪沟以西、大燕子沟以南、北环线（含）以北的区域内的四块802.82715亩土地，均被兰州碧桂园房地产开发有限公司以总价为1.022326亿元竞得。

这是兰州低丘缓坡沟壑改造以来首次推向市场的土地。

然而，土地财政收入占据全国很多城市三至四成地区性财政收入的时候，缺地的兰州，其土地出让收入尚不足地区性财政收入的20%。

如2011年，兰州市土地出让收入仅占当年地区性财政收入的16%。

核心原因仍在于兰州缺少建设用地。

而兰州市亦在寻找其他方式增加财政收入，如通过引进产业实现更多地税收入等。

牛铮超表示，目前兰州市的产业税收贡献中，国税占比较大，如兰州中石化一年200亿元的税收，大部分都归于中央。

正因如此，兰州新区的定位是更多发展民营企业，以及更多能够贡献地方税收的企业。

赵明霄说，兰州新区每天落地的资金大约3亿元。

他担忧的是，目前主要是前期的开发阶段，资金投入大是必然，但未来如何持续仍是问题。

赵明霄认为，兰州2007年提出建立西北金融中心，近几年开始引入银行，意在提供更多的金融产品，解决企业融资难题。

但兰州市政府是否有足够财力回购BT项目，这一问题尚未获得官方回答。

另一方面，本报记者在实地采访中发现，太平洋集团目前的开工率已大大低于此前媒体报道的数字。

多位运渣车车主告诉记者，太平洋集团均拖欠其几万至几十万元不等的工程款。

但太平洋集团却对本报记者表示其并不存在资金短缺情况。

针对同样有着BT回购资金风险的兰州新区，甘肃省委书记王三运表示：已经由省政府和兰州新区调查了解这个问题，“如果这里面有什么不规范的问题，先停下来，然后严肃认真的处理。

”环保之殇对于中国西部城市而言，新城开发中所带来的环保问题，比东部城市更加严峻。

兰州北部的低丘缓坡地区植被较少，土质疏松，建筑施工的扬尘很容易随风飘至兰州城区。

尽管太平洋建设表示将通过洒水方式降尘，但本报记者在施工现场发现，在西北干旱的天气状况下，间隔性的洒水并不能有效控制扬尘，重型卡车经过之处，卷起漫天扬尘。

根据兰州市政府的计划，供改造的低丘缓坡面积共计113平方公里，从2013年至2020年的8年间，将完成从土地平整到新城商业开发建设的全过程。