深圳市地下空间开发利用管理办法
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深圳市地下空间开发利用管理办法关于《深圳市地下空间开发利用管理办法
(草案送审稿)》的说明
为加强对城市地下空间开发利用的管理，促进地下空间合理开发利用，明确地下空间产权关系，我局经充分调研，在系统研究有关信息资料、借鉴国内外相关立法及充分征求意见和论证的基础上，起草了《深圳市地下空间开发利用管理办法(草案)》(下称《办法》)。
现就有关问题说明如下:
一、立法的必要性
城市地下空间资源作为城市的自然资源，在经济建设、民防建设、环境建设及城市可持续发展方面具有重要意义。
近年来，随着经济社会的快速发展，深圳的土地资源日渐稀缺，人口快速增长、城市交通拥挤、环境污染等一系列问题日益突出，城市空间容量不足与城市土地资源紧缺的矛盾日益突出。
这直接影响了深圳经济社会的可持续发展能力和城市竞争水平，也不符合深圳建设国际化城市的目标要求。
为有效解决城市化过程中土地资源紧缺的问题，深圳城市土地开发利用必然由平面化走向立体化，转向地下空间开发。
深圳属于国内较早开发地下空间的城市之一。
目前，全市地下空间开发总量约917.33万平方米，人均地下建筑面积约1平方米(全市人口以827万计)。
其中，人防建设量290万平方米，约占地下总建筑量的30-40%。
概括而言，深圳地下空间利用规模过小，地下空间资源使用率低下，功能单一，建设水平不足。
目前，我国有关地下空间开发利用的立法十分薄弱。
国家层
面，新《物权法》第136条明确了地下空间开发的用地使用权制度，建设部《城市地下空间开发利用管理规定》是我国地下空间开发利用的专门法律，其他相
关法律有《人民防空法》和《城市规划法》。
这些法律明确了地下空间开发利用的基本原则，但是对地下空间开发中存在的很多实际问题没有做出相关规定，这迫切需要各地进行地方立法，完善相关规定。
目前，地方层面仅有上海于2006年7月通过了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。
地下空间的立法现状与地下空间亟待开发利用的要求十分不符。
随着轨道二期工程的全面展开，深圳市地下空间开发将驶入历史快车道。
然而，由于缺乏专门的配套立法规范，使得地下空间所有权不清晰，地下空间的规划不明确，地下空间的工程建设管理不到位，政府对地下空间开发的市场行为缺乏良好的控制和引导，这必然会制约我市地下空间开发利用的发展，不符合我市大力发展地下空间开发利用市场的战略要求。
为此，我市亟需制定地下空间开发利用的专门立法，对地下空间规划的制定、地下空间使用权的出让和规划管理、地下空间的工程建设和使用管理等问题做出明确规范，制定相关程序管理规则，加强对城市地下空间开发利用的管理，从而促进地下空间的合理开发利用，推进城市整体开发利用和建设。
二、《办法》起草的基本思路及主要特点
《办法》起草的总体思路是，参照新《物权法》等相关法律的基本原则精神，结合深圳市实际，对我市地下空间开发利用管理中亟需解决的重点问题予以明确，使我市地下空间开发利用管理有法可依，从而促进我市地下空间开发利用的健康快速发展，提升城市的可持续发展能力。
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《办法》共分为六章。
第一章为总则，第二章为地下空间规划的制定，第三章为地下空间的规划和使用权出让管理，第四章为地下空间的工程建设和使用管理，第五章为法律责任，第六章为附则。
《办法》体现了以下几个特点:
(一)强调政府对地下空间资源利用的调控和引导作用。
政府要发挥宏观调控、统筹管理的作用，通过制定地下空间开发利用规划，具体引导地下空间的开发和利用，并通过制定配套管理规则，实现对地下空间开发的动态管理。
《办法》规定了地下空间国家所有制度，明确地下空间开发利用要遵循统筹规划的原则，规定了全市性地下空间开发利用专项规划和具体指引规划两个层面的规划，明确了相关部门的管理职责，这些都是政府强化对地下空间开发利用的调控的体现。
(二)注重规划，强调规划的先导作用。
《办法》明确要求，地下空间开发利用应当在城市总体规划的基础上进行专项规划，明确了两个层次的规划，即全市性专项规划和具体指引规划，实现了与现有城市规划的衔接。
《办法》强调通过规划的先导作用，具体指引地下空间的开发利用。
(三)注重程序设计，侧重可操作性。
新《物权法》等有关法律明确了地下空间开发利用的基本原则，《规定》侧重于地下空间开发利用操作层面的实施规定，具体规定了地下空间开发利用规划、出让、建设、施工管理等方面的程序性规定，强调可操作性。
(四)强调地下空间开发利用的特殊性。
地下空间开发利用和地上相比有一定特殊性，有所同又有所不同，应当区别对待。
《办法》在地下空间使用权的出让方式、地下空间范围的确定等—3—
几个方面，根据地下空间开发利用的特殊要求，做出了不同规定。
(五)注重创新。
《办法》在以下几个方面体现了创新:1、《办法》是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方立法，比较全面地规定了地下空间的规划编制、地下空间使用权的出让管理、地下空间的工程建设管理、法律责任等方面的内容，贯穿了地下空间开发的一整套程序性规定。
2、《办法》规定了地下空间国家所有制度，从制度层面对地下空间所有权问题进行了明确。
3、《办法》建立了地下空间开发利用规划制度，实现了与现有城市规划制度的衔接。
4、《办法》根
据地下空间开发利用的特殊性，在地下空间使用权的出让方式、地下空间范围的确定、地下连通工程的建设义务等几个方面做出了有别于地上开发的具体规定。
三、《办法》的主要内容说明
(一)地下空间规划的制定
《办法》强调了地下空间规划在地下空间开发中的先导性和重要性。
《办法》要求，地下空间开发利用应当在城市总体规划的基础上进行专项规划。
地下空间开发利用专项规划应落实城市总体规划关于地下空间开发利用的强制性规定，并体现竖向分层立体综合开发，横向相关空间连通，地面建筑与地下工程协调配合的原则。
《办法》明确了两个层次的规划，即全市性专项规划和具体指引规划，明确了两个层次规划的编制内容及审批、修改程序，并实现了地下空间规划与现有城市规划的衔接。
《办法》通过明确地下空间规划的编制主体、编制要求、编制内容、审批层次及实施等内容，保证地下空间开发利用是在规划指引下进行，使得地下空间的开发利用将更加规范、合理和科学。
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(二)地下空间的规划和使用权出让管理
地下空间使用权的出让应当遵守地下空间开发利用规划的规定，服从规划管理。
出让程序遵循现有相关法律法规规定，和地上用地出让程序基本一致，但在一些具体问题上又有所区别。
在出让方式上，《办法》规定，独立开发的经营性地下空间建设项目，应采用招标、拍卖或挂牌的方式出让地下空间使用权。
附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间建设项目，其地下空间使用权可以以协议的方式，优先出让给已取得地下交通建设项目的使用权人。
在地下空间范围的确定上，《办法》规定，规划主管部门根据市政府审批决定制作《建设用地批准书》及附件《建设用地方案图》，地下空间范围通过水平投影坐标和竖向高程确定。
出让方案应当包括拟出让地下空间的详细位置、水平投影坐标和竖向高程、水平投影最大面积、用途及附件《规划设计条件》。
在义务履行方面，《办法》规定，因发生战争、自然灾害或其它紧急状态，经市政府批准，可以无偿征用地下空间，地下空间使用权人不得拒绝。
因国防、民防、防灾、城市基础设施和公共服务设施等国家安全和公共利益需要，地下空间使用权人应当无偿提供便利，并不得损坏相关设施。
(三)地下空间的工程建设和使用管理
《办法》规定，地下空间的工程建设按照现行法律、法规的规定进行管理。
地下空间工程建设所涉及的勘察设计、环境评估、安全评估与监察、工程监理、质量管理等，按照国家、广东省和深圳有关法律、法规的规定执行。
在地下连通工程建设方面，《办法》规定，地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下空间使用权人或土地使—5—
用权人应当履行地下连通义务。
在地下工程日常维护和管理方面，《办法》规定，地下空间物业和设施的所有人和使用人应当履行地下空间物业和设施的日常管理和维修义务。
在地下空间开发利用信息管理方面，《办法》规定，规划主管部门负责建立地下空间开发利用的信息系统，并对其进行动态管理。
除涉及国家安全等需保密的以外，地下空间开发利用的信息资源应当实现共享。
(四)法律责任
《办法》设定了行政管理相对人和行政管理人承担的两类责任。
在行政管理相对人法律责任方面，具体规定了违反规划出让地下空间使用权、违反招拍挂规定出让地下空间使用权、未取得建设用地规划许可证或者建设工程规
划许可证擅自开发利用地下空间、违反施工管理义务、违反连通建设义务、违反物业管理等几种责任。
在行政管理人法律责任方面，主要规定了涉及玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、涉嫌犯罪等几种责任。
(五)附则
一是强调了《办法》和已建地下空间建设工程的关系问题。
《办法》规定，本办法实施后，已建地下空间建设工程如需转让或抵押，需要补办地下空间使用权出让、产权登记等手续。
二是规定了《办法》未穷尽事项的法律适用问题。
《办法》规定，本办法对地下空间开发利用的管理没有规定的，适用与规划、国土和房地产、建设、环保、消防管理等有关法律、法规和规章的规定。
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