证照分离改革迈向新征程

“证照分离”改革迈向新阶段9月12日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署在全国有序推开“证照分离”改革，持续解决“准入不准营”问题；决定再压减工业产品生产许可证三分之一以上并简化审批，对一家企业生产不同类别产品的只发一张许可证，为市场主体减负；听取清理证明事项工作进展汇报，要求加大力度消除群众办事烦忧。

这标志着，“证照分离”改革迈向新阶段。

多举措推进“照后减证”今年以来，“放管服”成为常务会议的高频词。

在已经召开的27次常务会议中，14次提到“放管服”改革。

无论是降低市场准入门槛和制度性交易成本，还是破解“准入不准营”顽疾和推进减税减费措施，最终都是为了激发市场活力和大众创业、万众创新深厚潜力。

6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议。

李克强在会上表示，简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。

要以更实举措深化“放管服”改革。

7月份以来的常务会议分别对投资领域、科技领域、外贸领域等细分领域的“放管服”改革提出具体的新的要求。

8月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，36项改革任务全部列出路线图、时间表，明确了谁牵头、谁负责。

有专家表示，当前面临越来越复杂的国际、国内市场环境，支持实体经济发展的力度必须加大。

转型升级任务更加艰巨，这些将进一步倒逼改革力度加大。

诚然，过去通过“一照多证”改革，微观主体在取得执照方面放得比较多，时间更短、门槛更低。

但是，虽然解决了照的问题，还要办很多证，微观主体在获得经营资格之前，还有很多制度成本，改革没有彻底。

据了解，所谓“照”一般指营业执照，是市场主体资格的证明；“证”则是指市场主体在从事特定活动时，由行政机关依法审查准予后颁发的许可证书，如食品药品的生产、经营许可证等，是特定行业的从业资格。

“证照分离”，就是进一步简化营业执照之后的行政审批。

根据去年以来在上海浦东新区进行的试点经验，把办理营业执照之后存在的116项审批，分别采取了取消、企业承诺、备案等方式，提高公开度和透明度，增加企业的预期，取得了良好的效果。

企业拿到营业执照以后，很快进入经营状态，提高了效率，缩短了时间。

有专家指出,我国以前实行“先证后照”，2013年后改为“先照后证”，这不仅仅是简单的次序调整，而是在切实落实简政放权。

可以说，“证照分离”是对“先照后证”和“多证合一”等商事制度改革的持续深化，旨在减轻市场主体的审批负担，解决实践中出现的“办照容易办证难”“准入不准营”等问题，其核心是继“先照后证”之后的“照后减证”。

同时，此次国务院常务会议决定，对不必要设定审批、市场机制能够有效调节、可由行业自律管理的事项直接取消审批或改为备案，并加强市场经营过程的监管。

据了解，上海浦东新区在“证照分离”试点中首批清理出了116项行政审批，取消了旧机动车鉴定评估机构审批、户外广告登记等10项。

有行业专家认为,证和照好比是企业进入市场的两把钥匙，它们合在一起，企业才能够真正进入，才能真正地经营落地。

只给一把，另一把不给，只是个半拉子工程，企业真正想经营是做不到的。

所以这一次提“证照分离”，尤其是“照后减证”，就是要扫除障碍，真正打通让企业能够经营的通道。

加强事中事后监管此次国务院常务会议决定，对目前不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项，实行告知承诺制，由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营，发现与承诺不符的依法撤销审批决定并从重处罚。

实行告知承诺制后，有关部门会先行批复许可证，企业部分缺省材料在约定期限内提交。

会议还决定，对涉及公众健康和安全等不宜采取告知承诺方式的审批事项，要优化准入服务，分门别类减少申报材料和环节、压缩审批时限、提高透明度，为创业创新主体进入市场消除障碍。

此次国务院常务会议强调，推进“证照分离”改革，在放宽准入的同时要把更多力量放到创新和强化事中事后监管上，加强公正监管。

其实，“证照分离”改革能否成功，一定程度上取决于事中事后监管能否跟得上。

在监管能力不足的情况下取消审批，很可能有损交易安全。

P2P爆雷、区块链发币乱象等，都说明目前的事中事后监管还不到位。

加强事中事后监管与放松事前审批，应该是“你强我弱”的关系。

“将监管重点从事前审批转向事中事后监管，意味着监管思路和监管方式的整体转变。

这在一定程度上倒逼了监管机关转变监管思路，要求监管机关熟练运用柔性监管、过程监管、动态监管等新的监管手段，在法治框架内构建更为良善的制度。

”相关专家指出。

对于清理各种奇葩证明问题，会议指出，各地区、各部门要在前期清理证明事项取得初步成效的基础上，把索要证明的单位作为下一步清理工作重点，从源头上减少证明事项。

群众办事时，法律法规未作规定的不得索要证明，对确需在法律法规规定外提交的证明要由索要单位列出清单并经司法行政部门核准。

对必须提交的证明事项推广告知承诺制。

坚决纠正任意索要证明等问题。

其实，“证照分离”试点，是继企业注册资本“实缴改认缴”“先证后照”改为“先照后证”之后，我国商事制度改革的第三阶段。

如果说“实缴改认缴”松绑了企业注册时的资金“紧箍咒”，“先照后证”打开了注册时的“玻璃门”，那“证照分离”则是将属于市场的还给市场。

专家表示说，“证照分离”的原则之一，是对市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批，实行行业自律管理，允许企业取得营业执照后直接开展相关经营活动。

这一改革正在倒逼政府职能加快转变。

随着改革实施，企业准入和经营门槛不断降低，政府职责从以事前审批为主，逐渐向事中事后监管为主转变。

去年下半年，上海市政府发布《上海自贸区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，强调要形成市场自律、业界自治、社会监督和政府监管“四位一体”的综合监管格局。

正如国家工商总局副局长马正其所说，“先照后证”是把审批后置、平移了，而“证照分离”则是清理这些被后置的审批选项。

凡是该由市场调控的，就交由市场去调控。

推进“证照分离”改革，是要改变以审批发证为主要方式的传统管理体制，革除与审批发证相关联的寻租权力和不正当利益，改变与审批发证相伴的“看家本领”，探索科学有效的监管体系和监管平台。

生产许可证减至24类早在今年1月，原国家质检总局就发布《工业产品生产许可证“一企一证”改革实施方案》，规定在工业产品生产许可管理范围内的38类产品中实行“一企一证”。

由以前按产品类别发证调整为按企业主体发证，由原先按产品多次申请，接受多次审查，取得多张证书，变为一次申请，一并审查，一次发证。

凡是具有营业执照的生产企业，同时申请生产纳入许可证管理目录的多种产品，审批发证部门一并实施审查并按照规定时限作出决定，并颁发一张工业产品生产许可证，在副本中同时注明许可的产品名称。

此次国务院常务会议要求，进一步压减工业产品生产许可证并简化审批程序。

一是再取消14类工业产品生产许可证，使实施生产许可证管理的产品类别进一步从38类减至24类；二是对保留的生产许可证简化审批程序；三是推行“一企一证”，对一家企业生产不同类别产品的只发一张许可证。

会议要求，要落实监管责任，强化证后监管，推动“中国制造”提质升级。

同时会议要求，对取消许可的一些涉及公众健康和安全、环境保护等的产品，可转为强制性认证，列出正面清单并向社会公示，强制性认证费用原则上由财政负担。

采取支持措施，鼓励企业开展自愿认证，推动树立品牌、拓展市场。

对保留的生产许可证，将发证机关组织的发证前产品检验改由企业在申请时提交符合要求的产品检验合格报告。

对除危险化学品外的省级发证产品实行现场审查后置，企业提交相关材料并作出质量安全承诺后即可领取许可证。

据了解，目前，多地正积极落实“一企一证”改革。

例如，8月9日，海南省质量技术监督局向中海油东方石化有限责任公司送达了全国工业产品生产许可证，这是海南省质监局在“一企一证”改革后颁发的首张新证书。

此外，为推进改革，也有地方主动梳理能够获得“减证”利好的相关企业。

今年7月初，安徽省质监局在梳理出全省57家涉及“一企多证”的获证企业名单后，向企业所在地市质监部门推送了企业名单，要求各市质监部门尽快将“一企一证”改革政策传达到每一个企业。

有专家认为,今后为了更好地发挥民间资本的积极性,在减法方面:首先是减少证的数量，市场能够调解的，行业协会可以自律管理的，就彻底放开；可以让企业一企一证，就绝不办两个证；还有就是把不必要的繁文缛节的程序减掉。

而在加法方面：首先要增加服务功能，比如“多规合一”的“一站式”服务；其次，更多体现在监管思路的变革上，把前面进来的大门打开，事中事后监管就要跟上，采用科学监管、公正监管、动态监管和利用市场经济的手段监管，提高监管能力和水平，是这一次改革能否成功的关键。

总之，“证照分离”的全面实施，对于降低市场准入门槛、鼓励企业投资兴业、降低企业制度性交易成本、提高企业竞争力，以及促进政府简政放权、全面深化以市场为导向的经济体制改革和监管体制改革，营造投资友好型的营商法律环境，都具有重大意义。

在放活放宽市场主体准入以后，市场监管这一短板有望得到补齐。

而且，简政放权绝不是一放了之，放和管是两个轮子。

扩大“证照分离”改革试点要坚持“放”“管”结合、双轮驱动，坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，对改革涉及的各审批项目逐项落实监管职责，防止“自由落体”。