浅析国外对我国县级基本财力保障机制建设的启示

浅析国外对我国县级基本财力保障机制建设的启示随着社会主义市场经济的建立和发展, 为保障社会整体的和谐和稳定，我国中央政府对省以下财政体制建设问题给予很大的关注。

如今，国县级基本财力保障机制正以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，向与市场经济相适应的新型财政和公共服务的方向发展。

在这方面, 美国、英国、法国、日本等发达国家在近年来的发展过程中积累的具有公平和效率的财政制度和经验有值得我们学习和借鉴之处。

而同为发展中国家的印度在该方面的成就也给我国县级机制改革带来一定的参考价值。

一、国现状我国县级基本财力保障机制主要包括财政体制、财力构成、省以下转移支付制度、对实施基本公共服务的职责划分及保障状况等方面。

目前，我国实施分税制财政体制。

自1994 年分税制财政体制改革以来，中央本级支出占全国财政总支出的比重呈逐步下降趋势。

1994 年，中央本级支出占全国财政总支出的比重为30.3%，2010 年下降到17.8%，与1994年相比下降了12.5 个百分点，相应地，地方本级支出占全国财政总支出的百分比提高了12.5 个百分点，财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重呈现大体逐步上升的趋势，2010 年全国财政收入为83080.32 亿元，其中，中央本级收入为42470.52亿元，占全国财政总收入的51.12%，比1993 年提高了29.1 个百分点，其主要用于对地方税收返还和转移支付，地方本级收入为40609.8 亿元，占全国财政总收入的48.88%，比1993 年下降29.1 个百分点1。

从上述数据可看出，省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，是中央对省财政体制的贯彻和延伸，健全省以下财政体制至关重要。

虽然分税制改革后，我国财政状况得到一定的改善，但是从实施过程看，我国财政体制仍存在不少问题，如税权过于集中，征收权限划分错综交叉，缺少职权制衡机制等等。

一是在某些地区出现国、地两个税务系统征管不一致，使得中央部分税收立法仅仅是一种形式，失去了立法的实际意义；二是个别地方税税种本应由地方直接征收，但在实际操作中却交给国税局征收，这造成了责任和权力脱节，导致地方政府收入流失，税收增收积极性下降，地方税务部门失去其原有的独立性；三是在税收管理权限上界定缺乏明确性，造成漏征、少征的现象，导致国家税收的流失。

在财政体制存在一定的缺陷的情况下，财力构成中转移支付也不可能很规。

国现转移支付制度仍旧是按收支总额来确定，省以下各级政府间的转移支付缺乏公正，且透明度不高，导致地方政府向上而不向。

除了中央对地方政府专项补助外，其他财政转移支付用途未能明确界定，又诱使地方政府不将拨款用在刀刃上，从而丧失了转移支付的目的和意义，形成无效的投入和严重的浪费现象。

财力构成的另外两大要素——税收和非税收入，随着经济快速发展，各级政府财政赤字越来越严重，迫使其不断的增设预算外收入项目，造成了非税收入规模日趋增加，对其的管理也出现令人担忧的不健全，监督缺乏约束力。

在中央和地方政府不断建立和完善基本财力保障体制的基础上，政府越来越重视基本公共服务的提供，但各级政府之间公共服务职责1孟勐：《我国财政体制的现状、问题与“十二五”时期的改革走向》，载于《经济视角》2011年第7期。

仍缺乏合理的划分，进而阻碍了基本公共服务水平的提升。

二、国外经验借鉴1、美国美国实行的是三级政府构架：联邦政府、州政府和地方政府。

实施的是分税制分级财政体制。

地方政府财政收入主要包括一般财政收入、公共事业收入、酒类储备收入与保险信托收入。

其中一般财政收入又由政府间转移支付、税收收入、使用者付费和专项收益税款组成，地方收入中来自州政府的转移支付与税收收入并重，成为两大支柱来源。

美国的地方收入体系大致而言具有以下特点：其一，独立的税权。

财产税为地方政府收入的稳定来源。

此外，在州宪法围，各级地方政府还有独立的税收立法权和税收管理权。

税收收入占总收入比重一般不到35％，且其中财产税占大头，而销售税和所得税所占比重较轻，尤其企业所得税，对地方财政贡献极为有限。

对于与GDP挂钩的财政收入，如所得税（尤其公司所得税）、销售税等，美国将其归由联邦或州政府收取，这样更有利于联邦和州政府充分考虑经济效益、社会效益和环境效益，对整体产业布局统筹兼顾，合理安排工业聚集。

其二，健全的转移支付制度。

美国政府是一个高度分权的国家，州与地方政府承担了较多的事权。

地方政府如果仅凭借自己获得的收入维持政府的运作，那公共服务的供给将会面临很大困难。

因此美国州政府的收入中有很大一部分来自于联邦政府的转移支付。

2007-2008年，美国州政府一般性收入的27.95%来自联邦政府，地方政府收入的37.45%来自联邦和州政府。

强有力的转移支付在败仗州与地方政府公共物品供给的同时，也对州与政府的行为进行了监督和制约。

上级政府的监督配合着选民的监督，有力保障了州与地方政府资质的合理性和有效性。

其三，发债权的限定。

美国州与地方政府都有发债权，主要发行市政债券。

为了遏制美国市政债券“地方政府无节制”现象，州和政府发行债券都要经过公众投票批准。

北卡罗来纳州法律规定，一个地方政府的发债规模不能超过其地方财产价值总额的8%。

最后，美国地方财政收入透明度高，各项收入均有源可溯。

美国的地方政府并不对州或联邦政府负责，而是对辖区居民负责。

地方财政收入与GDP 脱钩，地方政府财政收入对各经济部门的依赖性较小。

这一方面较降低了地方政府为了创收而投身地方经济建设的冲动，另一方面也促使地方政府为了提高财产税收入而迎合居民意愿、改善地方环境、创造更多更好的就业机会，也为了获得更多的转移支付而加强政府间配合与合作。

2、英国英国是一个中央集权型单一制国家，在政府级次上分四级，即中央联邦政府、省政府，大区政府、市（小区）政府。

在财政管理体制上，中央政府的权责比较集中，涉及整个国家利益或具有规模经济特点的公共劳务或事业，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展都由中央政府提供和管理2。

地方政府虽然对某些事项有一定的自由裁决权，但总体上要受中央政府的监控，服从中央政府的统一领导。

中央政府的财政职能包括资源配置、稳定经济和提供公共劳务等涉及整个国家的全局性利益以及地方政府无能力去实现的政府职能。

英国政府的财政活动由财政部主管，与其它发达国家不同的是，该国财政部对货币发行与利率调整有最终决定权，而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息，并代表财政部发行2杨立文：《英国财政体制和政府投资监管体系——政府投资监管体系林业考察团赴英国培训考察报告》，载于《林业通信》2010年第1期。

货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等，英国财政部负责组织并实施英国全面的经济发展战略，部设有若干机构，其中公共服务局负责政府投资项目的投资计划和会计安排。

英国财政根据各级政府的事权与财权来划分收入围，实行高度集中的分税制财政管理体制，中央与地方收入完全按税种划分，实行严格的分税制，但不设共享税，分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。

英国政府投资支出主要用于经济项目方面和社会基础设施方面的支出。

主要包括能源、农业、工业、就业、出口鼓励、环保，给私人部门补助支出等。

英国政府投资支出主要用于教育、交通、医疗保健和住房。

3、法国与其他欧洲国家一样, 法国也是实行分税制财政体制。

上百种税种划分为中央税和地方税：中央税主要税种是增值税、个人所得税和公司所得税等, 地方税主要税种是职业税、居住税、房地产税、注册税、印花税等等。

法国奉行税收平等和“杀富济贫”的税收政策，所得税起征点较高，缴纳个人所得税的家庭只占总家庭数的一半，并且所得税采取了高额累进税率,这样可以使得富人与高收人者缴纳的税收比重较高，从而减小贫富差距。

之所以法国能做到公正平等这一点，从根本上讲离不开其财政国库管理职能。

法国财政机构的一大特色就是其国库司的设置及职能配备。

国库司的主要职责是在管理政府现金的基础上, 对政府预算进行控制, 制定政府融资政策, 负责国债的发行和管理。

所有国库资金收人均通过公共会计司在中央银行开立的国库单一账户设分类账户进行的, 国库支付实行控制实际支出资金的支出方式。

国库监督不仅包括财政监察总署的财政监督、公共会计的支出拨付监督等日常业务监督, 还包括审计法院的事后监督。

法国财政收入的主要来源是税收，非税收入占比例较小，只占约10%。

法国税收体制为中央、省、市镇三级管理体制，中央政府掌握征税权和税额分配权，实行自上而下的垂直领导体制。

相对财政收入而言，法国财政支出管理更为严谨，其管理的主要特点是财政支出管理具有很强的刚性约束，且预算管理支出非常规化。

法国财政支出的约束性在发达国家中是极强的，这也加强了其财政体制的严谨性建设，使得国家和地方财政得到了强有力的保障。

4、日本日本的税收管理具有独特的调整制度，虽然国税、地税分离，但国家仍旧掌握着国税、地税划分的权力，权限相对集中，其地方税收入的比重相对较低，地方政府不得不依赖中央，因而自主性和自治性受到限制。

为了缓解税权集中与事权分散的矛盾，日本建立了由地方交付税、地方让与税等中央税收组成的相应税收调整制度，弥补了地方财力不足，从而避免出现不公平的现象。

因为日本财政收入大部分集中在中央政府，而财政支出又以地方为主，因此，必须有一套联系中央政府和地方政府的传导机制即转移支付制度。

在转移支付方面，日本的根本原则是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。

在日本，中央政府财政收入中的相当部分要转移给地方政府，以支持和保障地方政府履行职责，这种转移支付主要有三种：地方交付税、地方让与税和国库补助金。

国库补助金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，它是中央支出通过地方政府来实现的；地方交付税和地方让与税属于规的转移支付资金，是对地方履行本身职责发生资金不足的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可以认为是地方本级的收入3。

3周宇宏：《日本财政体制对我国的借鉴意义》，载于《经济研究参考》2003年日本税收的成功之处还在于其国家税收宣传力度很大，地方政府每年向市民公布财政收支情况，详细报告税收的各种用途，同时还公布市民人均纳税额和享税额，使公民既了解自己的义务，也享受着税金使用带来的利益，做到了权利和义务的有机结合，使得税收工作具有很大的透明性。

除此之外，地方政府还设置了专业机构，配备专业人员，划拨专项经费，日本税务机构均设立了“面谈室”（即咨询机构），配备了专门人员接待、采访、询问、解答疑难问题、专门从事税法宣传、协调外部关系、融洽征纳双方感情、改进税收环境等，此外日本各级税务机关成立咨询室，咨询占咨询总量的78.7%4。