分税制财政体制改革的问题及建议

财政学论文系别数学与统计学院专业名称金融学班级学号5121233 学生姓名刘星兰指导教师刘喆2015年1月5日分税制财政体制改革的问题及建议财政体制作为确定政府间财政分配关系的基本制度，是政府制定和实施财政政策的重要体制依托，并对政府职能的有效行使和政府运作效率有着深刻影响#中华人民共和国自成立以来，伴随着各个历史阶段政治和经济形势的变化，财政体制经历了多次改革，总体的改革取向是由集权逐步走向分权#在建国初的国民经济恢复时期，实施的是高度集权的“统收统支”财政体制。

从第一个五年计划开始，逐步过渡到“统一领导、分级管理”财政体制。

改革开放后，为调动地方政府的积极性，实行了多种形式的“分级包干”财政体制。

从 1994年 1月 1日起，中央对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政体制改革。

从 1994年运行至今，分税制财政体制显现出良好的经济与政策效应，基本适应了社会主义市场经济体制的内在要求。

但随着我国经济社会形势的变化，既有财政体制也显现出一些深层次的问题，需要进一步改革与完善。

一、1994 年分税制财政体制改革及之后的调整与规范1994年分税制改革通过以事权划分为基础界定中央与地方的支出范围，按税种的归属划分中央与地方的收入范围，分设国税与地税机构，建立中央对地方的税收返还制度以及实行过渡期转移支付制度等措施妥善处理原体制补助与上解事项，初步构建起社会主义市场经济条件下的分级财政体制。

1994年以后，中央依据体制运行状况和宏观调控的需要从调整中央与地方收入划分格局、建立健全转移支付制度以及规范省以下财政体制等方面对分税制财政体制进行了多次调整与规范。

1、1994年后中央与地方收入划分的主要调整与变动(1) 提高证券交易印花税中央分享比例(2) 实施所得税收入分享改革(3) 建立中央和地方的出口退税共同负担机制（4) 成品油税费改革（5) 其他中央与地方政府间收入划分的调整2、1994 年后中央对地方税收返还和转移支付制度的建立与完善(1) 税收返还制度的发展与规范(2) 政府间转移支付制度的建立与健全(3) 1994年后省以下财政体制的改革与规范2000年前后，虽然我国财政收入持续增长，但不少地方，尤其是西部欠发达地区，出现了县乡财政困难。

一些基层政府公用经费不足，甚至到了难以正常运转的地步。

为化解县乡财政困难，财政部推进了以下改革:构建县级基本财力保障机制。

2005 年，中央财政安排150亿元，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。

2010 年 9 月，为进一步增强财力薄弱地区基层财政保障能力，财政部印发了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，全面部署建立和完善县级基本财力保障机制。

这一机制以“保工资、保运转、保民生”为目标，按照“明确责任、以奖代补、动态调整”的基本原则，由中央财政根据工作实绩对地方实施奖励。

创新省对县、县对乡财政管理方式。

2005年后，在财政部的推动下，各地区不断探索创新省以下财政管理方式，推进了省直管县和乡财县管改革#省直管县财政管理模式能够更好地发挥省级财政在省辖区域内对财力差异的调控作用，有助于缓解县级财政困难，减少财政管理级次，降低行政成本；乡财县管改革有助于集中和加强乡镇收入管理，控制和约束乡镇支出需求，统一和规范乡镇财务核算，遏制和缩减乡镇债务规模，提高县乡财政管理水平。

二、1994年分税制财政体制改革的成效分税制财政体制改革是我国财政体制发展进程中一次具有里程碑意义的重大改革，是新中国成立以来改革范围最广、力度最大、影响最深远的一次财税制度创新。

与1994年之前各种形式的财政体制相比，分税制财政体制更适应市场经济的内在要求，在其20年的运行过程中取得了显著成效。

1、构建起市场经济条件下的分级财政体制基本框架分税制财政体制按照兼顾各方利益关系、事权与财权相结合的原则，以法律法规形式对中央与地方政府的事权、财权加以明确界定和划分，并以较为规范的政府间转移支付制度实现各级政府事权与财力的基本匹配，使各级财政都能够在法律规范的体制框架内行使各自的职责。

显然，作为市场经济条件下政府间财政关系的载体，分税制财政体制所顾及的利益范围较之前的财政包干体制更为完整，中央与地方的共同利益以及自身利益均得到承认与体现，从而跳出了传统财政体制下仅强调中央或地方某一方财政利益的限制，基本实现了财政体制的稳定与明晰。

2、调动了各方的积极性，国家财政实力显著增强1994年分税制改革较好地处理了国家与企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，充分调动起各级政府加强税收征管、依法组织收入、促进经济发展的积极性，建立了财政收入稳定增长机制。

1994年之后，我国财政实力不断壮大，财政收入保持了较快增长势头。

3、中央政府调控能力增强，促进了地区协调发展通过1994年分税制改革和后续收入划分格局的调整，中央政府的财政实力不断提升。

中央本级财政收入占全国公共财政收入的比重由1993年的22%提高到2010年的52.4%。

中央财政实力的增强为中央均衡地区间财力差异提供了财力保障，中央对地方转移支付的规模快速增长，由1994年的590亿元增加到2012年的40233.64亿元，中央对地方转移支付占地方财政支出的比重由1994年的14.61%提高到2012年的37.62%。

中央财政实力的提升，不仅为推进基本公共服务均等化和促进区域协调发展提供了财力基础，也有力保障了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。

4、推动了经济结构调整，抑制了地方的盲目投资1994年分税制改革将100%的消费税和75%的增值税划归中央，降低了财政增收与地方经济发展的直接关联程度。

2002年所得税收入分享改革延续了这一改革思路，从制度安排上削弱了地方政府粗放发展加工业和盲目投资的冲动。

1994年分税制改革将来自第三产业的营业税划归地方，提高了地方积极发展第三产业的主动性。

分税制改革后，地方政府的投资行为和经济行为产生了积极变化，促进了经济发展方式的转变和经济结构的调整。

5、增强了地方政府强化收支管理的主动性，加强了地方财政的预算约束分税制财政体制初步理顺了政府间的责权关系，在政府间建立了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和利益共享机制。

各税种按划定的标准分属中央政府或地方政府，各级财政收支规模约束明显增强，自收自支、自求平衡的主动性显著提高。

三、20年分税制财政体制改革中存在的问题1994年分税制财政体制改革是基于当时的历史条件构建起的一个制度框架，为争取地方政府对改革的最大支持，采取了照顾地方既得利益的体制安排，在很大程度上仍带有旧体制的印记。

虽然经过多年的调整与完善，但由于受到各种客观因素的制约，既有财政体制距离规范的分级财政体制仍有一定差距。

1、政府间事权与支出责任划分不清晰、不规范1994年分税制改革及其后的制度调整未对事权和支出责任划分进行大的调整，在事权和支出责任划分方面积累了较多矛盾。

一是地方承担了较多应由中央负责的事务。

如国际界河的保护、跨地区的污染防治、跨流域大江大河的治理、海域和海洋的使用管理、跨地区经济纠纷的司法管辖等事关国家权益，涉及多个地区，应由中央管理，却交给了地方。

经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责也本应由中央政府承担，但目前却由地方政府承担了大部分的责任。

二是中央承担了部分属于地方管理事项的支出责任。

如地方文化体育事务、区域性重大基础设施建设等项目，中央相关部门给予了相当数量的资金补助。

三是“中央政府点菜、地方政府买单”的现象较为普遍。

分税制改革后，中央政府不断出台新的增加支出的政策，但却没有同时给予地方政府相应的财力，加重了地方的财政支出压力。

2、政府间税收划分不尽合理一般而言，跨区域的生产和流通%收入再分配以及总需求的调节由中央负责，与之相对应的增值税和累进税率的所得税收入应划归中央; 地方政府需要有稳定的收入预期，地方主体税种对经济周期的敏感性较低，因此，最终销售税、房产税、所得税中非累进部分以及使用费与规费收入等适合划归地方政府。

基于上述原则，现有税收划分格局存在以下问题: 增值税中央与地方按75:25的比例分享，地方分享比例过高，不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动；个人所得税累进部分的收入也列入分享范围，不利于调节收入再分配和保证地方收入的稳定；地方承担7.5%的出口退税，口岸城市出口退税负担相对较重; 尚未开征最终销售税，房产税仍处在试点阶段，随着“营改增”改革的快速推进，地方税主体税种缺失问题日渐突出。

3、中央财政集中度较低中央保持一定的财政集中度，既可以增强中央政府的宏观调控能力，也有助于保障国家财政的平衡与稳固，维持政府间关系的稳定。

关于中央财政集中度，虽然没有统一的国际标准，但总体上看，无论是发展中国家还是市场经济发达国家，中央财政收入 ( 含社会保障基金) 的比重一般在60%以上。

从我国的实际情况看，1994年分税制改革后，我国公共财政预算中的中央财政集中度有了大幅度的提高，由1993年的22%上升到2002年的55%，2012年为47.91%。

但需要指出的是，公共财政预算收入仅是政府收入的一个组成部分。

如果将政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入等政府性收入计算在内，2012年全口径的中央财政集中度不足30%中央财政集中度偏低，削弱了中央政府实施宏观调控以及调节地区间财力差异的能力，与我国推进公共服务均等化、促进地区协调发展的现实要求不相适应。

4、财政转移支付制度需要进一步完善现行转移支付体系包括一般性转移支付和专项转移支付。

这两类转移支付应基于政府间事权和支出责任的划分分别设定具体的政策目标和准入门槛。

但由于中央与地方间事权和支出责任的划分不够清晰和合理，现行各项转移支付项目的设立与政府间事权划分相关性较弱，各项转移支付项目的政策目标不够明确。

此外，既有财政转移支付体系是渐进式改革的产物，转移支付各项目的设立都具有特定的时代背景，承担着为特定改革任务保驾护航的重任。

这在一定时期内有助于推进中央相关政策目标的顺利实现，但随着时间的推移，也造成现行转移支付种类繁多、结构复杂，不利于地方政府因地制宜地统筹安排财政支出，提供符合当地居民实际需求的公共服务，也难以实现转移支付资金的规模效益。

5、省以下财政体制尚需规范1994年分税制改革只是涉及到中央与省之间的财政体制安排，许多地方的省以下财政体制没有按照分税制改革要求进行规范。

各地实行的多是复杂易变、形式多样的分成制与包干制。

各级地方政府间的事权与支出责任的划分不够规范和清晰，事权与支出责任层层下移，县乡财政的支出责任较重。

各级地方政府收入划分采用了统收统支、总额分成、收支包干以及按税种划分收入等多种体制形式，并存在着财权层层上移的倾向。