论依宪执政的四个层次

收稿日期：2015-03-18作者简介：许川（1989-），男，四川仪陇人，福建师范大学闽台区域研究中心兼职研究员；林小芳（1974-），女，广西南宁人，福建师范大学闽台区域研究中心副研究员。

论依宪执政的四个层次许川，林小芳（福建师范大学 闽台区域研究中心，福建 福州 350007）摘要：依宪执政是建设社会主义法治国家的历史使命和必然要求。

依宪执政的内涵包含四个层面：一是地位层面，即依宪执政既是依法执政的核心，同时也是依宪执政依法治国的保证；二是对象层面，即依宪执政不仅涉及主体执政党即中国共产党，也涵盖客体即普通公民大众；三是内容层面，即主要有规范权力和保护权利两个向度；四是路径层面，即依宪执政不仅要执行宪法，而且更要依宪立法。

只有全面把握依宪执政的内涵，才能深刻理解依宪执政的精髓。

关键词：法治国家；依宪执政；对象；内容；路径；地位中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2015）04-0024-06依法治国作为我国治国理政的方略，应当是规范政治权力边界、明确政治权利范围的不二法门。

然而，要将依法治国落到实处，还有待解决诸多问题，例如，依法治国的“法”到底是指什么法？依法治国的对象是什么？有没有依法治国的监督和评测机制？诸如此类，不一而足。

尤其值得一提的是，在当代中国，中国共产党是依法治国的领导核心，也就是说，只有在党的坚强领导和组织下，才有可能将依法治国的治国理念和思路带上符合中国国情的正轨。

不过，如何处理党与依法治国的关系，也是制约着实践依法治国大政方针的关节点。

显然，要实现依法治国，首先需要党依法执政，而依法执政的精髓则在于依宪执政，因为宪法是国家的根本大法，是其他所有法律、规章、制度的母体和依据。

由此，党与依法治国的关系问题就落脚到了依宪执政与依宪治国的关系问题。

有关依宪执政的含义，尽管学术界尚未有明确、统一的定义，但从学术文献来看皆是大同小异，其中较具代表性的观点主要有：武汉大学周叶中教授认为依宪执政就是指“执政党要按照宪法和法律确定的政权运作方式来管理国家、提供公共服务，全面贯彻落实现实规定的公民基本权利，实现宪法的基本价值，运用宪法及其基本理论解决执政过程中的各类问题”[1]。

中国人民大学韩大元教授则认为“依宪执政是指，执政党依据宪法精神、原则与规范治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，其核心是树立宪法权威，依据宪法治国理政”[2]。

中国社会科学院法学所副所长莫纪宏研究员认为依宪执政“一是针对依法执政来说，主要是强调依宪执政在依法执政中的核心地位，因为‘依法执政’中的‘法’应当以‘宪法’为核心；二是相对依宪治国来说，强调‘依宪执政’包括了‘执政党依照宪法治国理政’的内涵”[3]。

从上述的定义或见解中，我们大致可以分析出依宪执政的四个层面：地位层面、对象层面、内容层面、路径层面。

唯有将这四个层面结合起来思考，才能抓住依宪执政的实质。

一、依宪执政的地位（一）依宪执政是依法执政的核心。

科学执政、[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004-6917.2015.04.0052015年第4期（总第238期）民主执政和依法执政既是党长期以来坚持的执政方式，也是执政规律，“科学执政主要是解决执政的‘合规律性’问题，也就是说，我们党制定的路线、方针、政策都要符合社会发展的规律，这是执政的基础和前提。

民主执政主要是解决‘合目的性’问题。

为什么人执政，是执政理念中最根本的问题……依法执政是合规律性与合目的性的统一”[4]。

因此，科学执政、民主执政、依法执政是有机的统一体，依法执政处于核心地位，科学执政和民主执政是依法执政的组成部分，二者缺一不可。

而依法执政，“实际上也就是党依据宪法和对国家政权机关实行政治领导……关键在于调整和理顺党政关系，是党政关系合理化（亦即科学化）、规范化、制度化和程序化”[5]。

显而易见，依法执政首先是依宪执政，依宪执政是依法执政的核心。

倘若依法执政将宪法置于一旁，那么依法执政就失去了支撑，不得要领，容易造成本末倒置。

宪法是国家的根本大法，不仅处于法律体系的最顶端，而且也是最内核，任何法律都衍生于宪法，宪法是其他法律的载体和基础。

按道理说，依法执政其实在某种意义上就是依宪执政，因为所有法律都应该是宪法的催生物，但是，又因为法律制度的不完善，现有的某些法律内容与宪法精神并不相符，故而依法执政并不能完全保证就是依宪执政。

反过来，依宪执政必然是依法执政，由于宪法是法律之法，因此，依法执政最基本和最本质的表现形式就是依宪执政。

换言之，依宪执政是依法执政的必要条件，只有依宪执政才能导生依法执政，否则依法执政就可能流于形式。

当然，按照前述逻辑，依法执政也不单单表现为执行法律，还表现为确认宪法的至高无上性和法律的不可抗拒性。

这样，依法执政就应该有两方面的含义或内容，“一是执政党进入政治体制内部依法行使国家权力，而不是置身于政治体制外部实施领导。

二是指党的执政活动的法治化，就是执政党的一切活动，包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法制轨道，使党的活动在宪法和法律范围内进行”[6]。

很清楚，能够规定党进入法治系统进行执政和治理的法律文件只有宪法，因此，党只有承认和遵从宪法才能获得执政党的身份，也才有资格在宪法的架构下依照法律规定进行施政。

也就是说，宪法是党获得身份和权力的唯一途径，也是依法执政的最高行动纲领。

（二）依宪执政是依宪治国的保证。

在对象上，依宪执政是相对于执政党而言的，依宪治国则是对整个公权力机关的要求。

这些公权力机关之中，不仅包括中国共产党，而且还包括其他民主党派；不仅包括共产党员，而且还包括其他非共产党员。

依宪治国，就是要求整个公权力机关都能够依照宪法来行使各自的权力，而要依宪治国，首先就需要依宪执政。

“依宪治国本质上就是依据一种建构或确认国家组织和权力、保障公民权利和自由的宪法而展开国家的治理。

其目的就是通过宪法的实施，把宪法从政法性文本转换为社会性事实，使宪法在应然性和实然性的双重维度上得以调整政治关系并规制政治过程。

”[7]由于中国共产党是我国的执政党，也是建设中国特色社会主义事业的领导核心。

那么，在我国，能够承接这一转换功能的只有执政党——中国共产党。

也就是说，依宪治国的主体是执政党，依宪治国的成败取决于执政党的实际作为。

因此，在很大程度上，依宪治国就是依宪执政，只有依宪执政才能保证依宪治国。

从内容上看，依宪治国要解决的是国家与公民、国家与社会的关系问题，而执政党又是国家的代表，因而，依宪治国在一定意义上又可以表现为是执政党与公民和社会的关系问题。

厘清了执政党与公民和社会的关系，也就有利于理顺国家（政府）与公民和社会的关系问题。

换言之，执政党有没有依照宪法来处理党与公民和社会的关系问题是依宪治国能否贯彻到位的关键。

简单而言，依宪执政既是依宪治国的基础，也是依宪治国的保障。

同时，建设法治社会，也需要党进行政治上、思想上和组织上的领导，“在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为法治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国；在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政。

依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂”[8]。

尽管依法治国的主体是人民，但中国共产党是代表最广大人民的根本利益，而宪法又是人民意志的最高体现，故党应以宪法作为执政的起点和归宿，从而通过依宪执政来推进依宪治国。

可见，在国家、公民和执政党的关系格局中，宪法是统筹三者的唯一主线。

无疑地，一旦脱离了宪法精神和原则，执政党也就无以依法执政，更以何依法治国？【全面推进依法治国理论研究】 论依宪执政的四个层次GUANGXI SOCIAL SCIENCES No.4.2015（Cumulatively,No.238）二、依宪执政的对象（一）依宪执政主体，即党的领导的问题。

作为依宪执政主体的中国共产党，如何处理党纪与国法的分际和边界，是评判依宪执政是否能够有序推进的重要指标。

其中，包含了以下两大问题：一是党的地位问题。

由于依法治国“要求一切国家机关、各政党、社会团体、其他社会组织和公民个人都必须依照宪法、法律及其它具有法律效力的规范性文件来行使自己的权力和权利”[9]，因而包括执政党在内的所有政治组织及社会团体都必须在法治的轨道上运作，在宪法和法律规定的相关范围内活动是衡量是守法的还是越界的政治行为体的基本标志。

这样，党如何重新定位在国家和政府之间的位置，就显得尤为重要。

过去，我们国家的政党与政府的关系常常是以党领政；而如今，在依法治国的导向下，就要求执政党转变自身角色，从“以党领政”过渡到“以党引政”，前者是党的位阶高于政府的位阶，政府在党的领导下进行施政，而后者则要求政党通过人大对政府加以监督和引导，人大处于权力运作的核心地带，而政府则只是贯彻民意的权责单位。

二是党的政策问题，执政党必须在宪法的架构下进行执政，通过人大平台发挥执政党的功能。

相应地，党的政策就不应直接诉诸政府部门，而应通过民意机构即各级人大进行决策再交付政府执行。

于此，政府贯彻党的意志才更具有合法性和民主性。

当前，由党的政策转化成国家政策的方式主要有两种：“一是先实施政策决策，再以立法和修改法律的形式转化为国家法律制度；二是社会经济发展到一定程度需要法律机制保障的情况下，党先行做出政策决策，弥补国家法律制度的缺失，然后再转化为国家法律制度。

”[10]显然，上述两种方式皆是事后弥补的做法，并不能起到规范的效果，也不符合依宪执政的要义，因为“依宪执政，就是党依照宪法实施党对国家和社会的领导，不能以党代政，以政策之治代替宪法之治”[11]。

故此，往后各级政府的政策皆应以同级人大的决定作为其施政的来源。

进一步说，即是法不授权不可为，法即授权不可不作为；政府行政法规要有法律依据，其不能违背宪法和法律。

（二）依宪执政的客体，即公民。

依宪执政，无疑是要规范政党活动的边界和方式，与此相对，规范政党活动的边界和方式也就是明确国家社会生活的秩序和保障公民基本权利的方法与手段。

社会生活由公民组成，靠公民运转。

因而，归根结底，要求执政党依宪执政的内涵之一就是确保公民基本权利的优先行使。

简言之，“宪法的精义就在于控制和规范国家权力，以保护公民的权利和自由”[12]。

这就表明，依宪执政，需要将党的领导、人民当家作主和依法治国三者牢牢的结合在一起。

从三个层面上讲，一是要求党继续坚持全心全意为人民服务的宗旨；坚持立党为公、执政为民的理念；坚持从群众中来，到群众中去的工作路线；坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋；坚持发展为了人民；发展依靠人民，发展成果由人民共享的方针。

二是要求在制度上进一步完善保障公民基本权利的机制和渠道，增强政府权力的民主性质，拓宽民主决策的范围，提高公民主人翁意识。