农村最低生活保障制度若干思考

农村最低生活保障制度若干思考
提要本文重点分析目前在我国建立农村最低生活保障制度的意义，应遵循的基本原则，提出政策建议。

一、建立农村最低生活保障制度的意义
1、建立农村最低生活保障制度，是适应市场经济发展，完善社会保障体系的需要。

从1993年开始，我国城市地区已经逐步建立起居民最低生活保障制度，2004年有2200万城市居民得到最低生活保障。

从1995年开始，有条件的地区逐步开始建立农村居民最低生活保障制度试点工作，但从保障范围到保障标准都满足不了农村贫困人口的实际生活需要，必须尽快建立起我国农村最低生活保障制度。

2、建立农村最低生活保障制度，是把针对某些特定对象（如五保户、灾民等）的传统社会救济制度改变为覆盖所有农村贫困人口的新救助制度的需要。

传统的农村社会救济制度覆盖面窄，保障范围有限。

而最低生活保障制度实施的对象主要是那些达不到农村最低生活标准的农村贫困户，无论其有无单位，也无论是否“三无”，只要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，均可以获得救助，较之传统的社会救济制度能够更为直接及时，最大限度的保障农村贫困户的最低基本生活。

所以，农村最低生活保障制度是我国传统社会救济制度的改革与完善，是社会救济工作的制度化、规范化建设。

3、建立农村最低生活保障制度，是缩小城乡差距，构建城乡一体化社会保障制度的重要步骤。

长期的农业支持工业、工农产品“剪刀差”政策是中国出现巨大的城乡差距。

当前实行的工业反哺农业、取消农业税的政策措施有利于推动农村发展，但缩小城乡差距，解决三农问题最根本的措施是推进城市化，而建立农村最低生活保障制度在实质上是在生存权保障问题上与城市协调并进的重要举措。

4、建立农村最低生活保障制度，是建设社会主义新农村，构建和谐社会的必然要求。

十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，并提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等“五个统筹”战略。

构建社会主义和谐社会，要更加注重社会工农差别，更加关心农村贫困人口、失地人口的基本生存状况，还要尽快建立健全农村最低生活保障制度，并大力实行。

二、建立我国农村最低生活保障制度应遵循的基本原则
1、在保障对象上，坚持保障特困农民基本生活的原则。

农村居民最低生活保障制度以全体农村特困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。

在建立农村居民最低生活保障制度时,既要面向全部贫困对象,又要从低标准起步,以保障其基本生活、维持劳动力再生产为前提，逐步提高保障标准，以免给国家造成困难和负担，产生养懒人、挫伤劳动者积极性的现象。

2、在保障内容上,坚持实事求是、尽力而为的原则。

农村居民最低生活保障制度的建立，必须依赖当地经济的发展水平。

我国农村居民最低生活保障制度不能搞一种模式,只能从实际出发,因地制宜，逐步建立和完善符合区域经济发展水平、多形式、多层次、多标准的社区型保障制度，既要做到量力而行,又要做到尽力而为。

在一定时期内，我国农村居民最低生活保障制度具有明显的社区型特征,不同的地区，保障标准不一,保障水平不均，保障形式不等，地方政府具有高度的自主权。

3、在保障资金上,坚持国家为主导，社会多出力原则。

筹集资金是开展农村居民最低生活保障制度建设的核心问题。

政府有责任保障农民群众的基本生活，资金的来源应以政府财政为主。

鉴于目前我国经济还不发达，财政能力有限，农民人口基数大，也应鼓励社会各方齐心协力共同负担。

4、在保障方法上,坚持救济与扶贫相结合的原则。

在建立农村居民最低生活保障制度时，要实行保障生活与扶持生产相结合，国家救济与社会互助相结合的原则。

一方面是“输血”,即对陷于贫困的保障对象给予资金和物质帮助,以保障其基本生活；另一方面是“造血”,即通过政策、科技、服务等多种形式，扶持有劳动能力的保障对象发展生产，促进其自食其力，有效地提高保障对象自助、自救的能力,实现脱贫致富。

5、在保障手段上,坚持货币、物质、服务保障相结合的原则。

农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外,在生活的各个方面都存在着很大困难。

因此，除向保障对象提供资金补助外,为保证他们把这些有限的资金基本用于物质生活，还要采取多种形式帮助他们解决其他方面的生活困难。

对保障对象在生产、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠，发挥综合效应，从多方面解决保障对象的实际困难。

6、在保障管理上,坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。

建立农村居民最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合,同村务公开、民主管理相结合。

三、构建农村最低生活保障制度政策建议
1、加快建立健全农村最低生活保障制度相关法律与配套措施。

首先，应尽快制定社会保障基本法，对社会保障的对象、范围、实施，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等做出具体的规定。

其次，抓紧制定和完善农村最低生活保障项目的规章制度和细则。

主要内容包括保障对象、范围，保障方式，保障对象的家庭收入计算，保障金的申请、审批程序，保障金的发放与变更，保障金的筹集和管理以及相关部门和乡镇职责、机构人员。

再次，建立健全低保工作的有关工作机构，配备工作人员。

最后，安排好相关制度的衔接工作，保证低保工作顺利实施。

2、合理确定低保对象和保障标准。

救助对象的确定标准分为四类：一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；二是家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；三是家庭劳动力因常年疾病确有困难者；四是家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。

另外对农产品市场竞争生产经营不善而生活面临困境，或由于乡镇企业破产倒闭，在乡镇企业工作的农民工一时生活陷入困境，也可享受低保；而对于失地贫困农民应将其纳入城市最低生活保障体系里。

最低生活保障线应根据当地农村居民维持最低生活必需品的数量和物价、年人均消费水平、年人均收入以及地方财政和集体经济的承受力综合平衡，予以确立。

3、建立多渠道筹集社会保障资金的机制。

首先，资金的来源应以财政为主，政府有责任保障农民群众的基本生活。

笔者认为，由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金，国家出大头，该部分要列入国家财政预算范畴，明确规定此项经费应占当年财政支出的比例，相应地以法律条文形式将其规范化、基金化，使基金在国家的支持下，具有固定来源和稳定增长的机制。

省、市高层政府，也要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度，根据其财力具体制定一定比例，在每年地方财政预算中做出安排并确保资金真正落实到位，让农民低保有一个可靠的经济基础。

其次，可通过征收社会保障税、遗产税及赠与税等办法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。

国际上许多国家开征了社会保障税，我国也可借鉴国际经验，通过开征社会保障税，实现资金筹措方式的转变。

最后，要充分调动民间的积极性，建立社会保障基金，持续开展社会募捐活动，在经济比较发达地区和侨乡，可有所侧重地接受企业家、侨胞捐助。

4、加强对资金进行有效的监督、管理及使用。

（1）基金以县一级为单位，按属地原则建立和管理基金。

基金实行经办机构专门管理，经办机构应具有国家确认的独立的法律资格和专业管理的法律地位，即具有独立人格的事业单位法人。

（2）将筹集到的基金转入所在地银行，建立基金专户，专项储存，以保障基金的完整和安全。

（3）基金不以现金形式经受益人之手，而是直接打入专门账户。

（4）基金不受其他政府机构的管理和干涉，更不能以任何形式和借口挪作他用。