芬兰_瑞典国家公务员制度的分析与启示

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北方

B E I F A N G J I N G M A O

芬兰、瑞典地处北欧，两国人口均不足千万，芬兰为523万，瑞典为918万，大体上只相当于中国的一个大城市。但就是这个小国寡民的芬兰、瑞典，多年来在经济发展、社会福利制度、政府廉洁行政、科学技术创新、信息化建设、环境保护等许多方面走在了国际社会前列，芬兰还在2003至2005年连续3年被世界经济论坛评为年度“世界最具竞争力的国家”。两国之所以发展迅速，原因是多方面的，比如资源丰富，人口较少，长久处于和平时期，经济政策得当等等。这其中也与两国始终拥有一支高效、廉洁的高素质公务员队伍密不可分。特别是在上世纪80年代，芬兰、瑞典围绕增强活力、适应经济全球化要求、建立创新型政府而积极推行公务员制度改革等取得了明显成效。比较分析两国公务员制度的特点，既有共同相似之处，也有特色差异之分，给我们留下了很深刻的印象。

一、印象与分析

印象之一：公务员选用坚持广泛公开，实行平等竞争

芬兰、瑞典公务员队伍分为政务、管理、聘用三类，范围较为宽泛，不仅有政府官员及普通工作人员，也包括军队、司法部门工作人员，还涵盖了大专院校教师、卫生系统医护人员、国家研究机构人员、社会福利人员、公职系统的工勤人员。在公务员职位出现空缺时，芬兰、瑞典都采取公开竞争的方式，面向全社会发布所需人员的条件，符合要求的均可参与竞争。招录时，通常没有统一的考试，对一般岗位人员主要以资格审查、了解专业能力背景为主，重视专家推荐和面试，但针对不同部门、不同领域的特殊需求，也会采取有针对性的考试考核等方式。如招录警察时，要进行笔试、面试、体能测试、心理测试，且各环节不是由一个部门负责组织实施。如果有人对录用结果有疑问，可以要求查阅被录用者的案卷并提出申诉。公务员晋升职务也采取这种开放透明的方式，而不是以职业性体制形式由内部晋升，内部在职人员并不具有优先权，必须与社会上的其他参与者同等竞争，优者胜出。

印象之二：依靠行政预算间接控制公务员编制，公务员流动顺畅

在芬兰和瑞典，政府或预算部门根据各部门所承担的工作任务为其匹配核定一定数额的预算，在接到任务和预算后，具体需要多少人来完成，由部门负责人自行决定到市场上雇用，上级主管方不再干预，只要确保完成任务，节余下来的资金由部门负责人自行支配，可以用此增加公务员的工资。这种发挥市场在配置资源中作用的做法，避免了政府机构无限膨胀、因人设事的弊端。此外，芬兰、瑞典的公务员与私营系统之间的雇员可以相互流动，瑞典公务员在政府机关工作的平均年限为10年。在多数情况下公务员辞职都会获得批准，只有对于紧缺的专业人才，政府才会予以高薪挽留，这一方面增进了政府与社会之间的信息流通，使政府更了解社会需求，为政府提供更有针对性的公共服务打下了基础，也使政府公务员队伍的能力结构、知识结构不断得到更新和完善，更加符合社会发展要求。

印象之三：公务员培训充分体现市场化的特点

芬兰、瑞典政府高度重视公务员培训，要求公务员必须按岗位要求接受培训。但政府不设立专门的公务员培训施教机构，不供养专职的公务员培训师资队伍，把公务员培训推向市场，政府花钱直接向社会购买专业培训服务，这种培训收到了很好的成效。各类培训机构只有符合培训需求、提高培训服务质量，才能拿到培训订单。目前，各专业培训机构已形成了研讨式、项目式、教练式、网络式等以参与互动式为主导的多样化培训方法，并与之相适应地建立了一套比较完善的培训评估体系，如学员满意程度评估、学员掌握程度评估、组织满意程度评估、公众满意程度评估等。芬兰、瑞典的公务员培训较少进行大班次、多人数的共性集中培训，多以提高履职能力和专业技能为主，有时雇主要调整雇员做新的工作，便出资对雇员进行适应新工作的培训。

印象之四：适应现代管理行为的发展，对公务

芬兰、瑞典国家公务员制度的分析与启示

叶凤吉

（中共黑龙江省委组织部，哈尔滨150001）

文摘编号：1005-913X（2010）05-0017-CA

摘要：芬兰和瑞曲是两个人口都不足千万的小国家。但多

年来，这两个国家无论是经济发展、社会福利制度、政府廉

洁行政和科学技术创新，还是信息化建设和环境保护等许

多方面都走在了国际社会的前列，这是与两国都始终拥有

一支高效、廉洁的高素质公务员队伍密不可分。在这方面

给我国以很多启示：一是应提高选人用人公信度；二是要

合理适度地下放干部人事管理权限；三是应进一步发挥考核

评价的导向激励作用；四是强化干部教育和培训；五是积极

畅通人才流动渠道；六是要注意维护公务员的合法权益。

关键词：公务员制度；芬兰；瑞典

中图分类号：D922文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2010）05-0017-03

收稿日期：2010-00-00

作者简介：叶凤吉（1955-），男，吉林榆树人，部务委员，研究方向：行政管理。

N ORTHERN ECONOMY AND TRADE

员实行以结果为导向的绩效管理

芬兰、瑞典把私人企业实行的绩效管理办法，引入到公务员管理中，实行以结果为导向的绩效管理，包括计划制定、计划实施和跟踪、绩效评估等环节，特别重视绩效信息的沟通及绩效评估程序的科学性。年初，政府部门先根据职能，按照政府的战略计划制定工作目标，在确定目标过程中，领导者与公务员要进行协商论证，达成共识，目标确定后，部门内任何人都要无条件的执行。公务员要依据部门目标制定个人年度目标，在这一过程中，公务员要与领导者进行充分协商，经过反复的讨价还价，最后在双方都同意的基础上以合同方式进行确认。年中，领导者要对公务员个人年度岗位目标落实情况进行跟踪检查。年底，公务员个人要根据年度岗位目标落实情况写出年度绩效评估报告，领导者对部门内公务员目标完成情况进行综合评价，并与公务员本人反复沟通后，形成正式的评估报告，报本单位内部审计委员会通过。政府通过绩效评估，来衡量部门或者个人在一定时间内，以某种方式行使职能而实现的某种效果，并将绩效评估的结果与约占公务员工资总额50%的绩效工资相挂钩，形成了较为灵活的工资制度。这种管理方式，不仅关注职能部门或个人在履职的过程、程序，更注重获得的结果和社会影响。

印象之五：高度重视公务员男女平等和心理健康，公务员退休政策较为灵活

在芬兰，从性别比例上看，男女公务员几乎各占一半，女性公务员与男性公务员一样，在社会上拥有同等地位，芬兰的议员中有三分之一是女性，其首相也多次由女性担任。在瑞典，中央政府公务员中女性比例已占49.5%，而且仍处于升高趋势。两国政府高度关注公务员的心理健康，人力资源部门专门配备心理专家，对公职人员在晋升心态上是否胜任、平时的心理健康问题等进行咨询，并提出建设性的意见。两国的公务员退休政策突出了人本理念，芬兰2005年实施的弹性退休制度改革，规定公务员可在一定的时间内选择退休时间，即可按规定的最低退休年龄时间退休，也可在规定上限内根据自身情况自定某一时间退休，由于公务员范围涉及较广，对有些专业技术领域，如雇主和本人愿意，还可再延长工作时间。因按工作年限的长短确定退休后的工资待遇，达到最高工作年限，还能得到政府特别津贴，多数人选择尽量延长工作年限，以获得比较好的工资待遇。

印象之六：公务员廉洁从政令人钦佩

芬兰、瑞典公务员滥用职权、以权谋私的现象极为少见。芬兰全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起，被公认为“世界上最廉洁的国家”。瑞典也是一个廉洁程度很高的国家，据介绍，瑞典的一位检察官从业32年，从未受理过一起官员腐败案件，这不能不让人惊叹。这既与两国公民的道德水准普遍较高有关，也与政府部门的公开透明程度密不可分。在芬兰，公共部门的一切都要公开接受市民和媒体的监督。政府档案馆以及公共部门的所有档案不仅对专家和研究人员开放，也对新闻界和公众开放。在瑞典，公民甚至可以到中央或地方国家机关去要求查阅1766年以后的任何官方文件。此外，两国公务员之所以能够自觉遵守执政纪律，普遍保持廉洁，严格的立法和一套完善而有效的监督体系发挥了重要作用。芬兰法律规定，公务员不能接受价值较高的礼品，而他们对价值较高还有细化的定义，就是根据物价指数调整，一般要控制在20欧元左右，在当地也就相当于几个汉堡和几杯啤酒的价钱。一旦公务员触碰到这条“高压线”，司法部门、新闻媒体、社会舆论都会立即做出反映，查实腐败问题后，公务员不仅会被立即革职，失去优厚的福利待遇，严重的话还会入狱，即使腐败风波过去了，也会遭到社会的鄙视，私营机构不愿雇用，在亲朋好友、街坊邻居面前也永世不得抬头，腐败成本是十分高昂的。芬兰可以说没有公车腐败现象。除总统外，芬兰整个公务员系统中，只有总理、外交部长、内务部长和国防部长4个人享有固定的专用公车待遇，而且他们也只能在上班时使用。为了管住其他公务员集体使用的公车，芬兰政府曾设计一套监控系统，令人感慨的是，这个监控系统在芬兰装了近5年，竟然没抓到一个违规者，不是因为系统自身的原因，而是公务员实在是太守规矩了，政府试了几年后发现是多此一举，干脆把系统拆掉了。此外，芬兰、瑞典整个公务员队伍的廉洁自律，也与他们十分珍惜国家给予的高福利待遇分不开。

芬兰、瑞典两国在公务员范围、录用、晋升、培训、管理、廉政等多方面具有很多共性特点，但也因政治经济、历史文化等原因，在有些方面各具特色，如芬兰要求公务员在政治中必须保持中立，而瑞典政府则允许公务员有自己的政治见解。

二、有益的启示

通过了解分析瑞典、芬兰在国家公务员制度建设方面的一些先进做法和经验，给我们提供了有益启示。

启示之一：提高选人用人公信度，必须进一步加大公开竞争性选拔任用干部力度

公开是扩大选人用人视野、平等公正地选拔任用干部的前提；竞争则是增强干部队伍活力、选贤任能的重要保证。瑞典、芬兰的公务员制度最大限度地体现了公开和平等竞争的原则。比如，在录用公务员或竞争职位时是开放性的，一律面向社会突出强调公平公正，内部在职人员竞争职位时没有优先权，可较好地解决一些人任职时间一长，就向组织要求提职的问题。这些做法，对于我们进一步完善公开竞争性选拔任用干部方式，具有一定的借鉴意义。一方面，应进一步加大干部工作的公开力度。可逐步探索对选拔任用干部的原则和要求、拟调整岗位、任职资格条件、程序及选拔方式方法等，面向广大干部群众全部公开；对干部民主推荐、民主测评等结果和沟通酝酿情况等，向领导班子成员公开；对不宜向公众完全公开的干部会议推荐、谈话推荐得票数等具体情况，可采取公布民意是否集中的方式进行适度公开。通过加大公开力度，进一步增强干部工作的透明度，做到干部政策让群众了解，程序方法让群众熟悉，资格条件让群众清楚，从

理论探讨