行政执法责任制的完善路径

・法学研究・

行政执法责任制的完善路径

王应强

(南阳市法学会,河南南阳473056)

摘　要:行政执法责任制是对行政执法行为进行监督和制约的一项制度创新,对行政机关依法行政具有积极推动作用。责任政府论和行政职权本位论为行政执法责任制提供了重要的法理基础。纵观我国行政执法的实践,制度的缺失、程序的紊乱、权责的模糊、监督的缺位等是行政执法中普遍存在的问题。要使行政执法责任制切实贯彻执行,必须从思想认识、行政立法以及相应的制度建设等方面予以完善。

关键词:行政执法;行政执法责任制;行政管理;依法行政

中图分类号:DF31 文献标识码:A 文章编号:100320964(2008)0420060204

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度,是继续深化依法行政的一条重要路径。长期以来,我国行政执法中存在的有权无责的现象,不仅削减了行政执法的效率和质量,使民众与执法人员产生了极大的对立情绪,也严重影响了政府的形象和政府施政的公信力。因此,建立健全规范行政执法行为的行政执法责任制,“形成权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”

[1]31

,对于完善我国现有的行政执法体制,实现行政管

理的民主化、法治化,不仅具有普遍的实践意义,而且具有引领未来的理论导向作用。

一、行政执法责任制运行过程中存在的问题

(一)行政法律规范与行政执法的需要不适应

我国的行政立法长期坚持“先试行后立法”、“成熟一个出台一个”的原则,其优点和弊端都是显而易见的。行政立法与其他立法活动一样,都有个循序渐进的过程,需要在实践的基础上,先制定一些单行的法律规范,适用一段时期后再根据客观需要予以不断补充和完善,使之与社会的发展相一致。然而,这种相对稳健的立法模式对我国行政执法责任制的推行来说,却未必是最佳的选择。就实施行政执法责任制而言,其首要任务是对法律规范进行分解和细化,即将所执行的法律、法规、规章规定的职责分解到相应的执法主体,拟出执法目录,制定出具体的执法目标,使其责任到人,各司其职。但就目前的情况看,我国行政执法中急需的一些法律规范如行政程序法、行政征收法、行政收费法、行政强制法、行政合同法等仍处于“千呼万唤难出来”的状态。如此,在没有法律规范本体存在的情况下,分解、细化执法责任就成了“无米之炊”。

(二)行政程序规则混乱导致行政执法无序

行政法上的程序是一种法定化了的程序,当某种行政行为的程序一旦被法律规范认可之后,就具有了一定的确定性和拘束力。这种确定性和拘束力不仅为双方权利(权力)义

务的行使和履行提供了基本的法律规范,而且为判定合法与否树立了标尺。而事实上,我国的宪法和基本法律中都普遍缺乏现代行政程序基本原则的一般规定,致使行政程序立法未能在明确的法律原则指导下进行,《行政程序法》难以在短期内面世,直接影响了单行法律法规中行政程序的制定和实施。即便是已经存在的行政程序法规范,也大多是内容散乱,不成体系,加上其程序规范比较原则和抽象,操作性不强,严重削弱了行政程序的控制和约束作用,造成行政执法活动的混乱和无序。

同时,行政执法主体对已有的行政程序法律规范有法不依、执法不严的现象还十分普遍地存在着。突出表现为:不按规定向当事人公开办事程序,不履行法定送审、报批程序,对法定程序随意解释或自行制定补充规定,对违反程序的行为难以追究其法律责任。由于行政执法所采用的程序大多是由各部门自己制定的,主观性大于客观性,难免会在部门利益驱动下造成一系列的程序壁垒,最终阻碍行政执法责任制的统一实施。

(三)行政责任制度没有严格界定

对行政执法的责任予以明确而严格的界定,其间接目的是增加执法人员心理的“痛苦指数”,加大违法行政的经济成本,其直接目的是为了减少或避免行政违法行为。然而,在制度的设计和执行过程中,却出现了下列问题:其一,职责范围无明确界定。迄今为止,有关行政责任的原则、构成要件、表现形式等问题都还处于探索、争论时期,尚无统一标准,这就给实际操作带来了很大的困难。其二,权力责任关系不对等。按照“权责对等”理论,授权者委授的权力与责任应当一致、均衡,即根据授予权力的大小,确定其相应的责任。我国在行政管理上实行的是行政首长负责制,而直接面对社会事务并对社会事务产生作用的是管理层和执行者,行政首长只负有名义上的“责任”,却无法对具体实施的过程进行直接和有效的跟踪与监控,即使出现违法后果需要承担责任,也很

收稿日期:2008206224

作者简介:王应强(19622),男,河南南阳人,南阳市法学会副会长、副教授,河南省宪法研究会常务理事,主要从事行政法研究。

信阳师范学院学报(哲学社会科学版) Journal of Xinyang Nor mal University 第28卷　第4期　2008年8月 (Phil os .&Soc .Sci .Edit .)Vol .28No .4Aug .2008

容易推托其责。其三,缺乏过错责任追究制。过错责任追究就是对违法者给予不利的法律制裁,是违法者承担责任的一种否定性法律后果。我国目前的行政法律规范对行政执法主体及其执法人员的岗位规范不明确,对不按法定原则和法定程序办事的执法人员所应承担的具体法律责任规定模糊,导致责任追究制度形同虚设。

(四)监督机制缺乏体制性制约

我国的行政执法监督有内部监督和外部监督之分,从体系和网络上看不可谓不健全,但在很大程度上还处于一种理想化状态,实际执行并非尽如人意。首先,内部监督虚化。行政系统内部及上下级之间的监督虽为最直接简洁的监督,却由于集团利益的共同一致性,使得这种监督流于表面形式,极易产生“官官相护”的集团腐败,追究执法责任无法真正落实。其次,缺乏司法监督。在一些行政执法机关,不少人主张行政执法责任制属于内部行政行为,司法权不宜介入到行政权中去。这是一种错误的观点。“从理论上说,通过司法途径对行政行为进行监督与救济应当是最为有效的”[2]278。从实践上看,行政执法责任制中的错案追究制,大多也是通过行政复议或行政诉讼的方式确认其无效或予以撤销后才得以实施的。所以,司法对行政权力的监督不仅不能削弱,而且必须加强。再次,缺乏社会制约。无论是民众还是媒体等社会力量,对公共信息资源的享有程度远远不及行政机关,他们至多能够对于涉及个体利益的违法行政行为予以监督,而对于行政机关的执法制度和整体运行状态往往不甚明了,在很大程度上也阻滞了他们依法监督的积极性。

(五)执法中的违法现象依然存在

任何行政行为必须符合法定条件才能生效,否则可能导致违法。“这些条件包括实体要件合法、操作程序合法和时间要件合法等三个方面的诸多条件。这些条件是执法行为生效的要件,缺乏任何一个要件,执法行为本身就是违法的,违法的行政行为,不管出发点是否正确,都是无效的,都要被撤销”[3]41。现实执法中存在的违法现象主要有:一是超越职权进行执法。有的行政机关越权查处自己无法定权限的案件(包括下级机关超越级别管辖权查处本应由上级机关查处的案件,此地行政机关超越地域管辖权查处本应由彼地行政机关管辖的案件,行政机关超越事项管理权查处本应由其他部门查处的案件)等。在经济领域,有的行政机关违法干扰企业人事权、用工权,插手企业干部的任免事项,或者干扰企业的投资立项,越俎代庖进行服务和协调,或者利用行政优势垄断市场,扭曲市场竞争秩序。二是滥用自由裁量权。有的执法人员不讲客观公正,在行政处罚中畸轻畸重,主观随意性较强;有的执法人员甚至大搞权力经济,通过行政执法权力进行“寻租”活动,严重损害了政府的形象。三是适用法律法规错误。有些执法人员对有关法律法规知之甚少或一知半解,甚至曲解有关条款“为我所用”,导致在行政执法过程中将旧法作为新法、将废止法作为实施法、将普通法作为特别法、将下位法作为上位法来适用。四是违反法定程序执法。有的执法机关和执法人员却重实体、轻程序,致使行政执法行为因程序违法而无效。在行政方式上,如该制作决定书而不制作,用口头方式代替书面方式;在执法步骤上,如在做出重大行政处罚时不告知当事人享有听证的权利;在执法顺序上,如举行听证不是在做出处罚之前,而是在已经做出处罚决定之后;在法定时限上,如行政复议机关不在法定期限内做出行政复议决定,导致当事人不断上访或缠访;等等。

二、行政执法责任制的完善路径

(一)强化学习和培训,着力提升执法人员的法律素养和执法水平

行政执法人员执法的效能与质量,取决于自身对相关法律政策的认识及执法技能的高低。如果缺乏有效性的学习和培训制度,执法人员单靠执法实践是很难提高其法律素养和执法能力的。要解决好这些问题,首先要吃透有关文件精神,提高行政执法人员的思想认识。对所有具备执法资格的人员,要在上岗前组织学习国务院关于依法行政和实施行政执法责任制的文件,并对学习结果进行严格的测评,确保文件精神入耳入脑,使大家认识到“行政执法体制改革的目标中所蕴涵的价值取向,主要是规范行政执法行为,亦即治官、治权,这就是权责明确、行为规范、监督有效的价值含义”[4]。真正在内心树立法律权威和依法行政的观念,从而铸造执法为民的良好形象。其次,要建立制度化的培训机制。一方面,在单位内部,要建立和实行常态培训制度,有计划地针对本行业、本地区和本部门的执法实际,学习最新的法律法规和政策,并实行“岗位考试制”,对考试不合格者,暂停其执法资格,强制其离岗培训,直至培训合格方可上岗执法;另一方面,要与相关培训机构或高等院校建立稳定的联训制度,定期对执法人员进行固定时间的调训,通过专业机构的专业培训,来增加和丰富他们的业务知识,以提高其行政执法的实践能力。

(二)加强行政立法,为行政执法责任制的推行提供良好的法制基础

任何制度公平而有效的实施,有赖于立法本身的完善。推行行政执法责任制的前提,应当是行政立法先行。首先,要按照行政体制改革的精神和原则,严格行政执法责任制规范性文件的制定。行政立法活动应科学合理地界定政府部门的权力,规范行政权力行使的条件、标准和程序,实现权力与责任的有机统一。除按照国务院《法规规章备案规定》向上级人民政府备案以外,还应规定向同级人大常委会备案,接受人大常委会的审议或审查,非经备案、审查、批准的规范性文件,不得作为行政执法的依据。其次,要提高行政执法责任制规范性文件制定的民主化、公开化程度。人民群众不是法律的被动接受者,而首先应该是立法的积极参与者。确保行政立法的合法性与合理性,需要建立和完善立法听证、专家论证、公开征求意见等公众参与的制度。如建立草案提前公布制,使特定主体有充分的时间和机会发表对特定立法事项的意见;将听取民意作为行政立法的必要程序,否则可宣布无效;设置专门的立法咨询机构和咨询程序,对特别重要的立法进行专门的咨询和答复;等等。因为,“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督,来增进政府以及公共管理者的责任性。而更加有

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