廉政风险防控体系建设反腐败工作的新路径

施一览表”，将“流程一所处环节一所涉对象一廉政 风险点一防控措施一责任主体”分别对应。在防控措
施中，注重细化现有规定，并特别引入了大量信息技 术防控手段，最大限度地运用电子监察；同时《防控 手册》列出了现行法律、法规以外的防范廉政风险应 当建立健全的有关制度和规定，提供了很好的参考 和借鉴。Ｉ羽项目建设行政监督部门（包括：计划、基 建、财务、审计、安生、质监等职能部门）作为推广应 用《防控手册》的责任主体，主要负责在本部门监督 权所涉及范围内制定工作措施和管理制度，并承担 对各项目建设单位推广应用《防控手册》工作的业务 指导和监督检查。 ３．地方政府 在地方政府层面，北京、浙江、江苏等地已经开
廉政风险防控体系建设： 反腐败工作的新路径
●徐逸伦
【摘要】康政风险防控是借鉴金融和保险业比较成熟的现代管理科学理念，将风险管理理论和 质量管理方法引入到预防腐败工作之中，在加强预防腐败工作领城进行大胆创新。初步
形成的预防腐败工作的新机制。廉政风险防控工作的主要目标是查找廉政风险点，立足
点是防止腐败行为的发生，落脚点在业务工作，风险防控贯穿于工作的全过程，需要全 体人员的参与，对于可能发生腐败的领域和环节早发现、早预防、早解决。廉政风险防控 重在防控措施的建立，当风险转变为现实，就给公共利益带来了无法挽回的损失。经过 查找和评估之后，最重要的是针对风险点提出有针对性的防控措施。 【关键词】反腐败；廉政风险防控；风险管理个较长时期内建立 组织的风险管理体系。１１１它高度关注风险认知和风 险行为等人为因素，出发点是将组织中各个部门负 责人所从事的纷繁复杂的活动协调起来，通过整合 最大限度地降低风险管理的成本。安全工程科学理 论则从事故及其征兆出发，指出任何不安全事故都 是可以预防的，要消除一次严重事故，就必须敏锐而 及时地发现这些事故征兆和隐患并果断采取措施加 以控制或消除。ｆ２】在处理重大事故的同时，还要及时 对同类问题的事故征兆和事故苗头进行排查处理。 以此防止类似问题的重复发生，及时解决再次发生 重大事故的隐患，把问题解决在萌芽状态。 质量管理理论追求的是把质量管理的重点转移 到事前的计划和事中的过程控制上来，从而使高质 量的工作逐步形成在每一步骤、每一环节之中，并杜 绝各种不良的原因在过程前和过程中发挥作用。质 量管理理论提倡按照Ｐｌ粕（计划）、Ｄｏ（执行）、Ｃｈｅｃｋ （检查）和Ａｃｔｉ彻（行动）这样的ｐＤＣＡ科学程序进行 管理，并且循环不止地进行下去，以解决提高生产的 质量管理问题。囱 现代风险管理理论和质量管理理论为反腐败这 一难题打开了新的视野和思路，国内外学者在此基 础上对如何建立廉政风险防控体系，提出了可操作 性措施。透明国际和联合国反腐败与治理研究机构、 世界银行研究院等机构对廉政风险防控体系的研究 主要侧重于通过公职人员问卷调查、企业经营者问 卷调查、民意调查等方式，反映廉政风险的存在状况 和等级，通过建立廉政风险程度评价体系对反腐败 工作提供支持和预防，并在多国研究、国别研究和区 域性研究卮得出结论，认为廉政风险控制只有纳入 治理改革之中才能取得成效，将治理活动分为决策、 执行、操作、监督等多个环节进行风险管理和控制， 抑制腐败的发生。【４１我国学者结合我国目前反腐败 工作的实际情况，对廉政风险防控提出了诸多有益 的观点：何增科提出根据腐败行为的发生机理。从激 励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲三个维 度考察建立廉政风险预警体系四；郭强华指出建立 从制度建设、群众评议、惩治力度等角度建立具有我 国特色的廉政风险预警体系旧。各级纪委根据中纪
“海关廉政风险预警处置系统”（Ｈ也００８系统）。该系
统以关员和岗位为主线，以防范廉政风险为目的，通 过计算机自动对比分析，对关员执法行为和廉政风 险进行实时全程预警、处置。在部分海关试点应用成 功基础上，最近已在全国海关推广应用。随着这一系 统的运用，海关执法监督和防治腐败工作能力将得 到新的提升。网 ２．建设交通部门 随着交通工程星现建设项目多样、投资主体多 元、建管体制复杂等新特点，交通基础设施建设领域 腐败现象的滋生也出现了新的趋势和动向，廉政风 险防控压力较大。 ２００９年交通运输部组织开展了“交通基础设施
自身建设紧密结合；五是与勤政紧密结合；六是与惩 处紧密结合，既严肃查处问题追究责任，又认真总结 产生腐败风险的教训，构建防范措施。廉政风险防范 管理在北京市初步成效已经显现：一是通过人人查 找风险，人人公开风险，人人制定措施，人人参与监 督，使监督对象从被动变为主动、由客体转为主体， 主动防控综合效益增强。二是通过制定防控措施，各 单位不断健全完善涉及到“三重一大”重要决策、干 部行为和行使权力规范、业务处置、行政审批流程等 相关制度１２９８５项，“以廉促政”联动效应明显；三是 通过与部门业务高度融合，党员干部防控风险的意 识和能力提高。五个重点项目的风险排查防控工作 正在全面推进，一批重点问题在有效突破和解决中。 四是基层纪检监察组织和干部越来越多地从“站在 旁边监督”转为“在融人参与中共同防范和监督”；越 来越多地由“事后监督”转向“事前和全过程监督”， 纪检监察工作领域不断拓宽。唧 三、廉政风险防控体系建设的路径总结 各地各部门为了有效预防和减少廉政风险爆发 的可能性，对廉政风险防控体系建设做了一些有益 的实践探索。根据不同部门针对自身工作的特点进 行了廉政风险防控体系的建设，从中可以总结出一 些普遍性的规律进行参考和借鉴，为今后廉政风险 防控体系大规模地建设提供选择路径。 第一，查找廉政风险点是廉政风险防控工作的 主要目标。根据腐败案件诱发的原因，廉政风险可以 归纳为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风 险，这“三类风险”必须从单位和公务人员的日常工 作和生活中查找，不能脱离于具体工作。一方面，这 是协调好预防腐败工作与一般工作的需要；另一方 面，风险点越具体，防范措施也就越有针对性。因此， 界定“三类风险”是开展廉政风险防范管理工作的基 础。廉政风险点的查找主要针对三个环节建立・：一是 对行政执法权的监督和规范。重点防范滥用执法权， 执法不到位，执法犯法、以权谋私。二是围绕行政审 批权的监督，防止利用职权吃拿卡要、权钱交易的腐 败行为。三是围绕人、财、物等重点部门和重点岗位 的监督。 第二，廉政风险防控的立足点是防止控制腐败 行为的发生，落脚点在业务工作。廉政风险与具体的 职务和岗位密切相关，涉及权力运行的每一个环节。 这就需要实现防范与业务的有机统一。做好预防腐 败工作，必须把廉政风险防控与各部门各单位的业 务工作结合起来，与各个岗位职责结合起来。廉政风 险防控必须以各个单位各项具体工作为切入点，一
全国各地各部门根据自身的特点，在实际工作 中通过预防关口前移，查找风险部位、评估风险指 数、界定风险等级、建立预警系统、完善相关制度、反 馈实施结果等方式，建立健全融教育、制度、监督于 一体的有效防控廉政风险新机制，进一步加强了从 源头上防治腐败工作，取得了较好成效。工商总局、 海关总署、交通运输部已经基本建立本系统内部的 廉政风险防控体系，形成了具有本部门工作特色的 预防机制，有效遏制腐败行为的发生。 １．行政执法部门 行政执法部门由于拥有行政执法权和审批权， 廉政风险系数较高，在防控体系建设方面起步较早， 工商、海关、税务部门等一些部门已经基本完善。 ２００８年，国家工商总局在总局机关开展廉政风 险点防范管理，随即向全系统全面推广，在完善工商 机关惩治和预防腐败体系迈出坚实步伐。首先查找 岗位风险，建立个人自控机制。依照各人岗位职责。 分析并查找出存在或潜在的廉政风险内容及表现形 式，制定防范措施。其次查找部门风险，建立组织防 范机制。针对关键环节、重点部门和重点岗位，特别 是拥有行政许可、行政审批、行政执法、行政收费等 职权部门，拥有人、财、物管理权的部门，细化分析廉 政风险的内容和表现形式，将防范措施融入其业务 工作之中。再次将各部门、个人查找的廉政风险点和 防范措施进行公示，接受全系统干部职工的互相监 督。最后，进一步完善政务公开。将执法内容、期限、 收费项目、依据、违示责任等全部予以公示。 海关系统通过开发应用海关廉政风险预警处置 系统防止廉政风险的发生。２０１０２年海关系统开发并 推广使用了执法监督系统（一期），主要解决监察机 构对业务执法和廉政风险单项指标的监控手段。在 此基础上，２００７—２００８年驻署组局牵头组织研发了
不正当利益；第二，制度程序上的不规范，腐败行为 的发生往往利用规则的缺失和疏漏，如果各项制度 完善、办事流程严格，腐败所付出的成本和代价是高 昂的；第三，监督机制的失灵，透明、高效的监督机制 使公务人员在腐败机会面前望而却步，有力地震慑 腐败分子，作为预防腐败最后一道闸门，监督机制一 旦出现问题，腐败行为将不可避免的发生。 随着腐败行为的隐蔽性、复杂性越来越强，反腐 败工作面临着巨大考验，加强廉政风险的排查和控 制，将风险消除在萌芽状态成为反腐倡廉工作的重 点和趋势。廉政风险防控就是借鉴金融和保险业比 较成熟的现代管理科学理念，将风险管理理论和质 量管理方法引入到预防腐败工作之中。这些理论均 为现代西方管理学理论发展的成果，在金融和保险 行业被广泛运用多年，２０世纪８０年代以来西方国家 兴起的新公共管理运动，将这些管理方式大量引入 政府管理活动中，取得了显著的效果。 风险管理理论包括整合性风险管理理论和安全 工程科学理论。整合性风险管理就是对影响组织价 值的众多因素进行辨别和评估，并在整个组织范围 内实行相应战略以管理和控制这些风险，目的就是 将组织的各项风险管理活动纳入统一的系统，实现 系统的整体优化。创造整体的管理效益，提升组织的 价值。整合性风险管理注重组织短期发展与中长期
能性，廉政风险具有客观性、不确定性、高危性三个
特点。客观性是指人具有为自己谋私的本性，任何掌 握公共权力的个人都有发生腐败行为的风险；不确 定性是指在公共权力行使过程中，只要有疏漏的环 节和瑕疵，任何人只要直接或间接地掌握着人、财、 物等资源的配置权力，至少是有参与配置这些资源 分配的权力，腐败行为就随时有可能发生；高危性是 指廉政风险一旦发生。造成的后果将极其严重，腐败 行为本身将造成资源不合理配置和非生产性消耗， 给公共利益造成损失，同时降低公共部门的公信力， 侵蚀社会的诚信度。廉政风险真正转变为实质性的 腐败行为具有以下三个条件：第一，主观意识上的放 松，对于物质享受、金钱获得等过高欲望的追求，会 使公务人员放松对廉政的思想认识，通过腐败谋求