行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考

行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考摘要改革开放以来行政机构设置存在一系列问题及教训，前苏联转型中政府机构改革和职能设置也提供了前车之鉴。

必须明确我国政府机构改革和职能设置所要遵循的原则。

“国务院大部制——直管县——划小省级行政区域”三大改革联动，不失为政府机构的设置和改革的方案选择之一。

用10年或更短的时间，逐步将行政、执法和司法机构全额由财政供养，使行政、执法与利益和金钱相分离。

关键词行政管理体制行政、执法与利益大部制作者张弥，中央党校科社部副教授；周天勇，中央党校研究室副主任、教授（北京100091）。

行政管理体制改革，是“十一五”期间全部改革工作的重点，以前的改革有什么问题和教训，下一步改革应当遵循哪些原则，怎样进行，这是需要探讨的重大课题。

本文拟就此展开讨论。

一、改革开放以来行政机构设置的问题和教训改革开放以来，我们从计划经济体制转向市场经济体制，虽然政府行政管理体制进行了改革，但是，由于计划经济时期的政府各部门和公务员无利益和少利益，或者寻求利益的空间较小，而在市场经济体制下，政府各部门的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，行政、执法和司法等，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。

1一是一些部门中原来一个科处室司可以办的事，现在分解为几个科处室司办理（为了机构内部安排干部和权力及利益均沾），都需要会签，投资者和企业在每个环节都要攻关。

二是一些部门设置很多特别许可和资格等，每个环节，都需要收费，一些本来可由行业协会办的事，政府包办。

三是一些宏观管理部门，本来应该管大事，管规划、管战略，管总量，但在实际的宏观调控中管理得太具体。

某个产品的价格，某个电厂的机组，甚至每一公里公路都要进行审批。

项目投资者和企业认为，现在投资和建设，包括创业和经营，在某些方面所需要的环节增多，时间拖长，难度加大。

2力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。

部门立法、条例和其他文件中，有关审批许可、收费罚款、检查处罚、执法权力等内容设置太多；党中央和国务院的一些政令被部门执行时，由于部门权力和利益作怪，在执行中被扭曲；有时国务院政令，往往被一个部门的处长否决。

问题的根源在于，给予部门的立法权力，特别是制定法律实施细则和部门条例的权力太大。

教训是：政府各行政机构只是执行机构，不是决策和立法机构，决策、立法与执行相结合，一定会导致混乱和腐败。

3府各部门主导起草和自己制定的法律、法规和其他文件中，行政、执法、收费和罚款等等方面的分工边界没有政府内部一个权威的机构来审核；人大对政府部门主导的法律的出台，在其分工协调上没有进行认真审查，走了形式；人大对政府部门内部条例和其他文件规定，几乎没有审查权力；于是，形成各部门争抢和扩大自己行政执法管辖范围的格局。

4全部由收费罚款来解决，称“设机构，给政策”。

实施渠道或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成，使得工商、质监、城管、公路和运输管理、公安、检察和法院，行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化，其公正和正义性被大打折扣，已经严重影响到党和国家的形象，老百姓对这些机构非常不满。

这是改革开放以来，我们在机构设置的财政体制上实行所谓改革的最大失误和教训：国家的行政、执法和司法机构，一定要财政全额拨款供养起来，这样才能形成清廉的政府各行政机构和国家各司法机构，不然，和谐社会中的公正和正义没有制度基础。

5处设卡不统一和燃油税到现在不能开征；地区经济间重复建设存在，不是以市场经济的关系形成分工和协作；一些地区对生态资源方面的利益和补偿等意见很大；中央一些部门应该管的一些没有管好，如地区之间煤电动平衡规划似乎不力，导致东南部火电大增，形成西北煤东南运的格局，铁路运输中煤炭运输量从40%多上升到了近60%；而不应该管的却管了不少，如个体劳动还要审批注册登记，对一些项目有太细太多的审批等。

二、前苏联转型中政府机构改革与职能设置的教训前苏联的解体，除了其他原因外，一个重要原因是先进行政治改革，经济体制改革没有动，导致政治体制上分散化，而经济体制则还停留在高度集中的格局上。

首先，赫鲁晓夫改革时期，将中央对地区经济的管理分权化，产业部的经济管理权下放给地方，但是计划经济体制没有改革，导致地方脱离中央，并且地方政府的经济管理部门迅速膨胀；戈尔巴乔夫改革时期的“新思维和公开性”导致政治上迅速分散化，而经济上的联盟产业部没有改革①，各地经济活力需要经济上分散的决策权，而联盟的各产业部却控制权力不放，导致各地在政治上分离，以求经济上灵活发展的愿望越来越强。

其次，集中统一的计划经济转型后，改革没有形成统一的市场经济，不能用一个现代的市场经济维系国家。

用计划经济体制来维系国家的政治统一，还是用发达的市场经济来维系国家政治的统一，这是两种不同的思路。

从历史看，发达的市场经济能使不同的国家在政治上趋同，如欧洲国家联盟，货币的统一，人员和货物的自由流动，加强了国家间的联系；而集中的经济，如前苏联等，并没有维系住一个国家的统一。

因此，高度集中的经济管理和管制方式，并不能使国家有一个坚实的统一的经济基础，反而会成为离心的重要起因。

再次，在全国层面上没有形成适合市场经济的统一社保，以及公正的转移支付。

戈尔巴乔夫的改革没有使劳动生产率显著提高，而工资增长幅度远高于劳动生产率提高的速度；反对酗酒和非劳动收入运动，使得从酒业的交易上获得的财政收入大幅度下降；改革使各方面的开支增加，财政赤字大增，物价涨幅很高。

由于财政困难，过去全部由国家包下来的社会保障和福利制度，包括对不发达地区的转移支付难以为继。

这样，最能使不同地区的广大人民对国家有认同感的中央社保体系瓦解；富裕的共和国想离开联盟，而不发达的共和国也对前景失去了信心。

第四，政治改革在先，但是，各地区间的经济联系并没有按照市场经济的原则建立起密不可分的分工和协作关系。

在地区之间的经济关系中，计划仍然占主导地位，一些资源输出地区对不符合市场经济等价交换原则的经济关系不满，而中央又不能有效地从各地收取财力，以维护中央的权威，并且对资源输出地区给以足够的转移支付，市场由于没有形成而失去了对国家的粘合，政府的高度计划却成了促使地区之间离心的加速力。

所以，在中央政府改革和职能设置时，哪些事需要中央政府部门管，哪些事需要地区政府来管，可能是需要认真研究的一组重大问题。

三、行政机构改革和职能设置的原则深化政府行政体制改革的指导思想是：适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高,建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。

②界定和设置国务院和地方政府行政机构，首先要遵循一系列的原则：一是要按照现代市场经济国家治理结构的要求设置国务院机构和地方政府的机构。

我们改革的目标是建设和完善社会主义市场经济体制，政府机构的设置，首先要适应市场经济社会的需要。

哪些需要政府管理，哪些服务需要政府提供，哪些放由社会管理，让企业提供，对于市场经济的管制应当怎样管，管到什么程度，哪些管理可能阻碍投资、创业和就业，阻碍经济发展，这些都要进行认真的研究，以此来设置政府的机构和职能。

二是政治上要集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。

要用政治上的集中保证中央的权威，保证国家在政治上的统一；用分散决策但又有分工协作、紧密联系的市场经济，包括国家管理的社保、转移支付等，保证国家经济上的活力、统一和安全；市场经济下，投资、创业、要素分配（包括土地）等等，是分散决策的，要交由市场选择和企业决策；相反，从前苏联的教训看，经济上高度集权，反而会导致各地政治上的分裂倾向。

三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。

宏观调控主要是指中长期计划、重大发展战略规划、重大政策制定，特别重要的是要用财政税收和货币政策来对经济进行调节。

目前，投资者和企业仍然感觉到投资、创业和经营，有许多行政环节需要攻关。

投资者、创业者和企业的攻关成本这几年并没有降低下去，而是逐年上升；办事效率并没有提高，而是办事时间不断延长。

因此，下一步改革，仍然需要大量地减少对具体项目和具体土地配置的审批和许可。

由于中国的就业形势日益严峻,如果政府在创业和就业方面管制过严,将会造成极大的社会不和谐问题。

特别需要强调的是,应当按照世界许多国家通行的规则，允许非正规个体经营户和微型及中小企业发展，以降低它们与政府规制和行为有关的成本，增加非正规就业的容量。

取消个体工商户的称谓，一部分划为自由职业者，对于擦鞋修鞋、小商小贩等劳动，对于一些5人以下、销售额和服务额在一定规模以下的微型企业，对于一部分销售额服务额和资本金规模不大，不需要特殊进行限制的中小企业，不再进行注册登记。

需要注册登记的中小企业(包括目前少量的达到规模的个体工商户)，注册登记时间规定在一个工作日之内，否则视作违法，并减少中小企业注册登记的前置审批，不得超过3个环节；放宽对注册资本金、场地、经营范围等方面的限制；将目前工商管理部门中的个体私营企业监管司处科改为中小企业监管司处科。

凡国家法律、法规无明令禁止的投资领域，都允许民营经济进入；实施民间投资项目登记制，对符合产业政策、环保和安全生产要求，可自行平衡资金的中小民间投资项目，改审批为登记备案。

四是政府的市场监管不能等同于行政管制。

市场监督管理机构，宜少不宜多；宜集中不宜分散；监督管理宜前置，不宜后置；执法不宜与收费和罚款相结合。

目前，市场出了问题，就要加强管理，加强管理，就是组织落实，组织落实就是设置机构和机构升格，机构成立后，设置前置审批和许可，规定收费项目，扩大执法权力，成立执法机构，规定处罚项目和金额。

于是政府的各机构都热衷于强调自己管理市场中的问题，以获得国务院给它们更多的授权和重视。

最后，到经济社会中，政府市场监管之中的重复、交叉、矛盾执法现象非常严重，其收费和罚款使经济发展的投资、创业、经营、就业等空间越来越困难。

五是行政、执法与利益相分离。

目前，行政和执法中一个引起群众、个体工商户和企业非常不满的问题是，政府的许多行政和执法机构设置了许多收费和罚款项目，而且，其中绝大部分没有进入财政预算，称之为预算外资金。

这种行政和执法收费和罚款，行政和执法与金钱相结合，使得行政和执法失去了公正和正义性，并且形成了机构和公务员合法的腐败。