中长期投融资战略背景下的政策性金融体系构建

中长期投融资战略背景下的政策性金融体系构建文/刘卫平 刘大任政策性银行、开发性金融机构在中国经济建设中发挥了中长期融资的先行者和主力军作用，构建一个合理、有效的政策性金融体系和推动相关立法体系建设将是非常关键的。

当前，中国经济社会处于新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化建设的重要发展阶段。

一方面，基础设施建设任务艰巨，产业基础薄弱，消费还未成为主要拉动力，加快转变经济发展方式、促进经济结构调整、保障和改善民生、统筹城乡和区域发展、提升“走出去”以及对外开放水平，都亟需集中、大额、长期的融资支持；另一方面，巨额的国民储蓄和社会资金不能转化为长期建设资金，大量“热钱”涌动，投机盛行，投资项目资本金匮乏，已成为中国投融资格局中的基本矛盾。

长期以来，政策性银行、开发性金融机构作为政府和市场沟通的桥梁，贯彻国家的宏观战略意图、促进国家经济社会发展强有力的战略工具，在中国经济建设中发挥了中长期融资的先行者和主力军作用，已经成为经济社会金融发展的创新驱动力。

城市化创造需求，工业化创造供给，国际化拓展空间，所有这些都离不开政策性、开发性金融集中、大规模、长期资金的投入，加快推进中长期融资体系建设已成必然之势。

社会融资分为直接融资和间接融资。

近些年来，中国居民存款增长率和环比增加额在逐步下降，作为增强中国经济增长内生动力的社会资本在不断寻找出路。

企业也在逐步减少对银行信贷资金的依赖，寻找直接融资的途径。

在中国金融业实行分业经营和分业管理的制度背景下，资金盈余者（储蓄者）、社会资金和资金短缺者不通过银行间接融资中介机构而直接进行资金交易已经成为显著的金融现象。

这种直接融资的现象被称之为“脱媒”或“体外循环”。

这种“金融脱媒”的变化对中国的金融运行和宏观调控的影响是多方面的，微观方面压缩了银行传统的收入来源，宏观方面使得调控部门希望通过管住“信贷闸门”来抑制高投资的政策意图失去了得以实施的基础。

在这种金融格局背景下，对于以“债券直接融资”为主的政策性银行和开发性金融机构来说，如何充分把握从“间接融资”向“直接融资”变化的大趋势以及利率市场化带来的机遇与挑战，将是一个非常重大的历史课题。

因此，构建一个合理、有效的政策性金融体系和推动相关立法体系建设，发挥政策性银行、开发性金融机构的创新优势和驱动作用，支持实现国家发展战略目标将是非常关键的。

新形势下政策性金融的客观必然性和重要性政策性金融体系可以有效降低实现国家政策目标的社会成本，促进社会公平和贯彻特定的战略意图。

从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看，发展政策性金融体系都具有长期的必然性。

从国际经验来看，政策性金融机构不仅广泛存在于发展中国家，也存在于金融体制完善的发达国家，成为市场机制有益和必要的补充，在英国、德国、法国、日本、巴西乃至美国，都存在着较大规模的政策性金融机构。

对于实施现代化赶超战略的发展中国家来说，发展政策性金融的必要性和战略意义更为显著。

从中POLICY | 问策经纬CHINA BANKING 53国的情况来看，政策性金融在短期内不仅不应弱化，还应该进一步加以发展、完善并寻求创新。

从总体来看，中国政策性金融的框架体系还不健全、不完善，诸如缺乏法律规范、政策性银行和商业银行的业务存在交叉、风险补偿和补贴机制不健全、政策性银行评价标准缺失、政策目标弱化、功能模糊、监督架构不健全、筹集资金方式单一等。

政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程并未结束。

此外，政策性担保融资、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等领域仍然存在一些问题。

构建一个合理、有效的政策性金融体系，首先要力求明确政策金融的政策目标及其与商业性金融的边界；其次应积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题；再次是大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制，支持市场性目标的实现；此外，还应合理构建绩效评价体系，保障政策性目标的实现。

由此，总体框架的主要内容应包括：一是确定中国政策性金融的业务范围；二是中国政策性金融包含的各项业务的实现方式；三是为了实现政策性金融的各项业务，中国需要构建哪些和何种治理结构的政策性金融机构等。

要以战略眼光从长远角度看待中国政策性金融改革世界各国的政策性金融机构呈现出多元化发展的态势，既有以商业化为取向脱离政策性金融领域的模式，也有继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的模式。

国际上对政策性金融机构的商业化改革正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，最终的结果更是难以预料。

在这种充满不确定性的潮流中，我们应试图从中总结经验，指导中国政策性金融改革的实践。

从政策性金融的发展历程看，中国对其认识从一开始就并不清晰，其发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱，基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题，对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行所从事的政策性业务范围的界定始终不清晰。

这对中国政策性金融的发展带来很大影响，不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。

基于此，设计中国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，要从长远的眼光看待这一问题。

从政策性金融体系的战略发展角度而言，根据中国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，现有的业务范围是远远不能包含的，因此，要更加重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域。

不能只顾眼前，片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不足等负面效应，更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。

中国政策性金融体系需要积极建设、合理发展、长期存在。

2007年以来，中国开始进行的政策性银行改革中，一个值得重视的倾向是希望通过改革将政策性银行逐步转型为以商业银行为主、政策性业务为辅的运营模式，但是，应注意避免那种政策性融资似乎已经过时、希望商业性融资渠道基本能够覆盖所有融资需求的想法，这种想法应用到实际操作中会对金融体系建设带来不利影响。

对于处在全面深化改革和经济转型与产业结构调整的中国，必须立足于中国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际。

政策性金融的存在，首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务传统需求目标，这是因为，中国经济对外依存度不断提高，中小企业融资难问题也一直难以解决，“三农”领域的发展长期滞后，城乡差距日益扩大，这些领域存在的问题比其他国家更为严重，在发展过程中出现的巨大资金需求很难获得商业性资金的支持，带有较明显的“市场失灵”特征，迫切需要政府政策性资金的介入。

其次，在锁定“新型城镇化”和“走出去”战略目标的情况下，中国仍需要借政策性金融大力促进经济结构升级和发展方式转变。

中国下一步要重点发展的高科技产业、新能源产业、绿色产业以及循环经济中的产业链建设等，都需要巨额POLICY | 问策经纬54 CHINA BANKING投资，这些产业投资风险大，因此需要国家不断通过政策性金融机构予以扶植。

借鉴国际成功经验推动政策性金融立法与大多数发达国家不同，中国政策性银行是在缺乏完整法律法规制度的条件下不断发展的，至今也未形成关于政策性银行的明确法律定位，这造成了中国政策性银行运作无法可依、监管无章可循的尴尬境界。

参考国外的政策性银行法律制度看，如战后日本依据《日本复兴金融库法》建立了日本复兴金融公库，依据《日本政策性银行法》建立了日本政策性银行，依据《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业信用保险公库等；德国根据《复兴政策性银行法》成立德国复兴信贷银行；韩国也根据《韩国中小企业银行法》《农业协同组织法》《韩国进出口银行法》等组建了具有不同功能的政策性金融机构。

国外政策性银行立法有如下特点：一是根据制订的国家政策性银行法成立相应的政策性银行，二是对不同的政策性银行进行独立立法，三是形成了具有一国特色的国家政策性银行法律体系。

借鉴国外成功经验，制定政策性银行相关立法，建议应明确几个问题。

第一是债信问题，无论是显性还是隐性的，继续保持国家主权债券评级是非常必要的。

国外的债券类金融机构，例如德国复兴银行、韩国产业银行、日本政策投资银行等都是维持零风险权重，给予长期国家信用支持，通过制度性安排，明确政策性银行长期主权信用作者简介刘卫平： 国家开发银行研究院，经济学博士、教授。

刘大任： 清华-布鲁金斯公共政策研究中心助理研究员。

等级，确保政策性银行更好地履行服务国家战略职责，维护金融市场的平稳运营。

第二是税收减免政策问题。

应给予政策性银行税收减免政策，让经营利润全部作为资本补充金滚动发展。

第三是监管问题。

国外对债券类银行的监管是区别于商业银行的，如对资本充足率的要求比商业银行要低等。

实行政策性银行监管标准，享有平等化监管政策。

第四是经营业绩考核问题。

国家对政策性银行的经营业绩考核导向，要区别于股商业银行，实行分类考核。

（责任编辑：时磊）作者简介周月秋：工商银行城市金融研究所所长。

（接第47页）后更是上升到1250%，商业银行本来就面对资本补充压力，风险资本占用过多，有可能对冲债转股的动力。

再次，必须按照市场化原则清晰界定债转股的适用条件。

第二次世界大战后，日本银行为了盘活信贷存量，通过债转股方式将经营困难企业的银行贷款转化为对企业的股权投资，虽然暂时缓解了企业财务困难，但随着20世纪90年代日本经济衰退，企业经营困难与银行不良贷款最终形成了恶性循环。

这样的教训是深刻的。

因此，不能把债转股简单地理解为将银行债权转成股权，而需要经过一系列缜密周详的制度设计和技术准备才能逐步推开。

另一方面，明确投贷联动细则，处理好投贷联动中的贷款监管风险容忍度问题。

今年4月，银监会等三部委对商业银行投贷联动支持科创企业给出了指导性意见，允许试点银行设立投资功能子公司，把原来没有企业投资资格的银行划入有资格之列，监管的红线的确放宽了，但实施细则需要进一步明确具体。

一是需要对投资功能子公司在所投企业中的持股上限，以及投贷联动业务试点退出的触发条件和机制，制定退出程序等都做出明确规定。

二是监管层应该对子公司的股权投资风险权重做出规定。

三是对投贷联动中的贷款监管风险容忍度进行评估，甚至提高容忍度。

在解决小微企业融资难问题时，监管层已经在不良贷款容忍度上做出差异化安排，反映了明确的政策导向。

但按照银行现有贷款风险评估方法，科创产业属于典型的高风险行业。

如果对于投贷联动中的“贷”这一部分也能相应提高贷款监管容忍度，体现风险监管上的差别性对待原则，对于减轻银行顾虑，提高银行积极性，无疑是有较大帮助的。

（责任编辑：时磊）POLICY | 问策经纬CHINA BANKING 55。