行政法制监督之我见

行政法制监督之我见
任何一种权力的行使，都必须受到严格的监督和制约，否则就可能被滥用，甚至产生腐败。

行政权也不例外。

党的十六大报告明确指出：“要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，确保法律的严格实施。

”对行政权进行监督和制约，宪法和有关法律法规已经作了大量的规定，并初步形成了内外结合的监督体系，而现在这些监督、制约机制在现实生活中还没有全面、有效地发挥作用。

因此，必须采取有效措施，强化监督工作，促进行政机关依法行政。

下面我就行政法制监督提出我个人的几点见解和思考。

一、行政法制监督的涵义
行政法制监督是指监督主体依照宪法、法律、行政法规及其他规范性文件对行政主体及国家公务员行使行政职权的行为和遵纪守法的行为进行的监督。

二、行政法制监督的种类
按照不同的标准可以将行政法制监督划分为不同的种类：
1、以监督主体的不同种类为标准，可以将行政法制监督分为国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、行政机关的监督、人民群众的监督、社会组织和团体的监督等几种，
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也有人主张将行政法制监督分为国家机关的监督和人民群众的监督两大类。

2、以介入监督的时间为标准，可以分为事先监督、事中监督和事后监督三种。

事先监督是指在行政行为实施前由行政监督主体所进行的监督，目的在于防止行政主体滥用职权，以防患于未然。

事中监督是指监督主体在行政行为实施过程中所进行的监督，目的在于在行政行为实施过程中及时发现问题，有效地防止违法和不公正的行政行为的继续存在，避免危害结果的发生。

事后监督是指监督主体在行政行为实施终了之后，对行为过程及行为结果进行的监督。

事后监督是一种救济性监督，对违法行为造成的危害结果予以纠正和补救，例如行政复议、行政诉讼这些司法性的监督活动就是典型的事后监督。

3、以监督的侧重点为标准，可以分为对行政机关的监督和对行政机关工作人员的监督两大类。

在实践中，监督往往针对行政机关的行为而发生。

要注意的是，对行政机关的监督与对国家行政机关工作人员的监督内容是不一样的，例如，在我国，对国家行政机关的监督，是对行政机关所做出的行政行为的合法性和合理性进行的监督；对国家行政工作人员的行政法制监督，除了要对他们以国家行政机关的名义所做出的行政行为的合法性和合理性进行监督外，还要对他们本身的素质，即他们在行使职权过程是否廉洁奉公、是否遵纪守法，也即是否符合国家公务员法规定的国家行政工作人员的法定条件进行监督。

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4、以监督的内容为标准，可以将行政法制监督分为对行政合法性的监督和行政合理性的监督两类。

行政法制监督的核心是对政府及其工作人员在行政管理活动过程中是否严格坚持依法办事进行监督，也就是主要对行政行为的合法性进行监督。

但是，在现代，出于国家行政管理的需要和行政效率的考虑，许多具体的行政法规范常常赋予了政府及其工作人员极大的自由裁量权，导致在实际生活中出现行政行为不合理的情形，损害了行政相对人的利益，破坏了行政机关在公民心中的形象和威信。

因此，行政法制监督的内容还包括针对政府及其工作人员依法运用行政自由裁量权是否恰当进行的监督，即对行政行为合理性进行的监督。

对行政行为合理性的监督，是从属于对行政行为合法性监督的一种监督内容，但在行政法制监督体系中是一种十分必要的、不可缺少的监督内容。

5、以监督主体与监督对象的关系为标准，可以将行政法制监督分为外部行政法制监督和内部行政法制监督。

外部行政法制监督，是指行政主体之外的监督主体依法对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动过程中是否坚持依法行政所实施的监督。

如国家权力机关依法对国家行政机关及其工作人员是否依法行政所实施的监督。

内部行政法制监督则是指作为监督主体的行政机关在行政机关系统内部所实施的监督。

三、行政法制监督的特征
行政法制监督的特征主要表现在以下几个方面：
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1、监督主体的全面性
我国行政法制监督的主体具有全面性，既包括国家机关的监督，也包括非国家机关和公民个人的监督。

其中国家机关的监督包括国家权力机关、国家审判机关和国家检察机关的监督以及行政机关的内部监督等。

非国家机关的监督主要是指各民主党派的监督、社会团体的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督、公民个人的监督等。

2、监督范围的广泛性
行政法制监督的内容是行政行为，它客观上要求凡是行政行为，无论是对抽象行政行为还是对具体行政行为，都必须实行有效的监督。

对抽象行政行为的监督主要是对其合宪性的监督，抽象行政行为主要是指行政机关制定普遍性行为规则的行为，对抽象行政行为的监督，主要表现为立法机关对违反宪法和法律的行政法规和行政规章予以撤销或废止的行为；具体行政行为是指行政机关依法对具体事项或特定个人采取措施的行为。

对具体行政行为的监督，既包括对具体行政行为合法性的监督，如行政诉讼制度，也包括对具体行政行为合理性的监督，如行政复议等。

3、监督权限的法定性
监督权是一种重要的权力。

因此，行政法制监督必须严格依法进行。

表现在：一方面要依照行政实体法进行监督，如依照宪法及有关法律；另一方面要严格依照行政程序法进行监督，如行政复议法、行政诉讼法等。

4、监督方式的多样性
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行政法制监督主体的全面性特点决定了其监督方式的多样性。

不同的监督主体基于其法律地位和权限具有不同的监督方式，如作为立法机关监督方式的审议、质询，作为司法机关监督方式的司法审查、法纪检查，作为行政机关监督方式的行政监察，作为公民监督方式的申诉、控告、检举等。

正是这些不同监督方式的综合作用，使行政法制监督具有全面性的功能。

四、当前行政监督体制存在的主要缺陷
从总体上说，我国现行的行政监督体制是适合我国国情的,也是较为全面、系统、有效的，但这一体制尚不够完善，在实际动作过程中也暴露出明显的缺陷与不足。

其主要表现为：
1、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱。

我国的行政监督是一个多元化的体制，行政监督主体不仅是行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。

监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个优点。

但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。

从实际情况看，各种监督之间的关系目前还没有理顺，虽然各类监督主体都有监督权，但各自如何分工不甚明确，不甚合理，以至于越权行事，滥用权力，互争管辖或互相推诿的情况时有发生，各类监督机构都有监督权，谁都管，但又谁都不管，结果造成“漏监”，甚至使腐败分子消遥法外。

这严重影响了行政监督的实效性。

2、行政监督法制化程度低，监督弹性大。

行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。

监督主体执行
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监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳，如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机关无法可依，行政监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负向功能。

我国目前行政监督的有关法律比较少，有些领域甚至还是空白。

立法的滞后给行政监督带来了消极影响，如，是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限，有的没有法律规定，有的规定不清，这在监督上易引起混乱。

同时，又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段，这大大影响监督工作的严肃性，公正性。

3、行政监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。

长期以来，我们一直把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。

应该说，这是一种“马后炮”式的监督，由于事前预防和事中控制不完善，以致造成行政偏差出现过多，行政监督机构整天忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。

预防为主应是行政监督工作的根本目标，应以“防患于未然”为主，同时加强过程中的控制，加大“马后炮”的力度，建立起全方位的监控机制。

4、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。

在当前的内部行政监督机构中，行政监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，即受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导。

在双重领导体制下，
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专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。

在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由行政机关任命。

在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业经费、工资和奖金，从而在经济上受制于人。

这种监督体制严重影响了监督主体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑，他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍，干扰甚至打击报复。

监督人员背着这个思想包袱，难以毫无畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。

表现在办案上，往往是先由党政首长内定性质，然后交监督部门去履行法律手续，监督人员只能被动地接受长官意志。

更有甚者，有的官员受人情之托，干扰执法人员办案，影响司法独立公正。

五、对完善行政监督体制的思考
为有效地解决上述存在的缺陷，完善行政监督体制，提高行政监督的效能，应当注意做好以下工作：
1、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制。

行政监督机关保持独立，这已是世界各国所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的有效性。

我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明，这种内部监督由于体系不独立、地位不高，容易受人情关系的影响，因而监督大打折扣。

解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系，外部监督不同于内部监督的优点是，外部监督地位独立，自成体系，受关系网的影响小，不用担心打击报复，比较容易做到大胆地秉公执法，严格依法办事。

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那么怎样建立独立的外部行政监督体系呢?首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。

独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门上的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。

按照我国国体的要求，一切权力属于人民。

因此，监察机关隶属于各级人民代表大会，并对其负责。

建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。

这样就可避免监督主体多，政出多门，各行其事，力量分散的特点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

2、重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。

只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。

长期以来，我国监督立法工作薄弱，尽管这几年也制定了一些法规条例，如《行政监察法》。

但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，因此，行政监督立法亟待加强，行政监督立法既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。

当前最需要的是加快制定一部《监督法》。

监督的内容及重点：要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。

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监督的方式：如公开监督与秘密监督结合，专门机关监督和群众监督结合，教育与处罚结合等方式。

监督的具体手段，如群众举报，暗访、公开曝光等。

3、进一步提高行政机关行为的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。

在社会主义市场经济条件下，我国行政机关活动的范围虽不及计划经济下的范围，但仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查，税收、信贷政策的制定执行，发展公益事业，兴办公共工程，管理国有资产等权限。

这客观上就存在着权钱交易，以权谋私等不规范行为的可能性。

防止这些可能性出现的重要措施是加强监督制约，只有政务公开，才能了解政府机关及工作人员的言行，从而展开监督；只有政务公开，才能杜绝各种幕后交易，搞不正之风的人才易败露。

党的十五大报告明确指出：要坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办理制度。

应该说，当前各级政府都程度不同地实施了政务公开，但这种公开的程度不够，而且政务公开还没有上升为法律，缺乏法律约束力。

因此我们应尽快采用法律形式健全公开办事制度。

有了公开办事制度，社会各界的群众就可以充分利用这一制度，积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

在强化社会监督作用的同时，应加大新闻媒体的舆论监督作用，它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。

从近几年来媒体如中央电视台的“焦点访谈”栏目
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所揭露的问题，有关部门及时予以处理的实例就可证明这一点。

今后应继续强化这种形式的监督。

4、提高行政监督人员的素质。

“为政在人”，行政监督的职能，主要是通过广大监督人员的工作来实现，提高行政监督工作人员的素质是完成行政监督职能任务的重要保障。

行政监督工作人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等，必须在这诸方面全面提高。

当前应注意以下几点：⑴是应把坚持党的基本路线、实事求是，秉公执法，刚正不阿，廉洁奉公，关心群众，有较强的业务技术素质和较高文化素质的工作人员及时选拔充实到各级监督队伍中去，发挥其骨干作用，⑵是针对目前有的监督人员理论和业务水平较差的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。

⑶是加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习、奋发向上的习惯；要勇于实践、刻苦锻炼；要严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。

有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。

同时，我们要学习中国古代监察制度所提倡的“教之以礼，裁之以法”恩威并重的监督思想。

做到既提高行政监督人员的素质，又要进一步完善法制，使自律和他律有效结合，形成有机的统一体。

总之，行政监督体制的完善是一项系统工程，我们应采用一系列的配套措施，尽快地健全和完善这一体制，使行政法制监督在我国的社会主义现代化建设过程中起到更好的作用,更好的为改革开放保驾护航。

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