第二章 行政主体与行政职能

（五）行政权力与行政体制
• 一、行政体制的内涵及形式 • 1、行政体制的内涵及特点 • 行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组 织、行政制度和行政关系的集合体。 • A：行政权力决定行政体制 • B：行政体制的核心是国家行政权力的配置和划 分，尤其是中央和地方之间的配置和划分。 • C：行政权力和行政体制的关系及其变革取决于 一国行政环境的状况，特别是政治体制状况。
2、行政体制的基本形式
• 第一、集权制行政体制 • 第二、分权制行政体制 • 第三、均权制行政体制
二、行政权力的集中与分散
• （一）集权制行政体制的利弊分析 • （二）分权制行政体制的利弊分析
• 我国行政体制的弊端及其成因。
第三节 行政职能 第一节 概述 一、含义 （一）、现代行政职能问题的由来和发展 ）、现代行政职能问题的由来和发展 1、由来——罗斯福“新政” 、由来 罗斯福“ 罗斯福 新政” （1）历史背景： ）历史背景： 1929-1932年资本主义世界经济危机 1929-1932年资本主义世界经济危机
（三）、特点 ）、特点
1、执行性 ：执行权力机关的决定 、 执行权力机关的决定 2、强制性 ：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力 、 国家司法机关为后盾， 3、公共性 ：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监 、 和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、 督、控制等基本职能 ； 4、差异性 ：不同类型的国家 、同一类型的不同的历史发展时期 、 同一类型的不同的历史发展 不同的历史发展时期 不同类型：如社会主义国家、资本主义国家； 不同类型：如社会主义国家、资本主义国家； 同一种类型：如中国， 同一种类型：如中国， 49年 57年 巩固政权； 49年-57年，巩固政权； 58年开始 大跃进，抓生产； 年开始， 58年开始，大跃进，抓生产； 66年开始“文化大革命”，政治运动； 66年开始“文化大革命” 政治运动； 年开始 78年开始改革开放 经济建设； 年开始改革开放， 78年开始改革开放，经济建设； 2002年WTO，经济一体化； 2002年WTO，经济一体化；
（二）我国政府的内涵
• （1）国家和地方各级人民政府都应由相应的人民 代表大会产生，是国家权力机关的执行机关。 • （2）政府不仅要向本级管理机关负责，而且要向 上一级政府负责并报告工作和接受监督。 • （3）各级政府的行政管理，从范围来看包括：经 济、政治、教育、文化、科学、建设、财政、民 政、公安、司法行政监察等。 • （4）政府拥有法定的执行和管理的行政权力，运 用行政手段进行指挥活动。 • （5）行政管理的价值取向为：为人民服务。
美国独立战争实质上是权力分配 斗争的结构 林肯总统提出的民有、民治、民 享思想。 孙中山先生的“民族、民权、民
（一）权力的内涵
• 1、权力是一种意志的强制力，是以服从为 前提的。 • 2、权力是一种社会关系，发生在人与人的 关系中。 • 3、权力是一种社会职位的标志。 • 4、权力的实质是一种价值控制和资源控制。
二、政府的本质和特点
• （一）政府的本质： • 1、阶级性和公共性的同一性。 • 2、公共服务必将取代阶级性，成为政府唯 一的本质，唯一的标志，唯一的价值取向。
（二）政府的基本特点： 1、主权性和独立性 2、强制性和约束性 3、执行性和实践性 4、综合性和动态学
三、政府的基本结构
• (一）政府的一般结构 • 政府的结构反映政府内外部各要素之间围 绕着权力分配而展开的排列组合、相互作 用的方式，或政府系统中机构配置和人员 构成的方式。包括内部结构和外部结构， 集中体现政府内外部的分工与协作关系。
（二）我国政府的结构
• • • • • • • • • • 国务会议 部 委员会 属 行 司 局 处 室 厅
第二节、政府行政的权力基础
• 西方国家由于资产阶级革命而引发的立法、 行政和司法的“三权分立”、“分权制衡” 思想是资产阶级政治权力思想的核心。 • 洛克、霍布斯、孟德斯鸠和卢梭等政治思 想家为这一思想的先驱。 • 美国的联邦党人对“三权分立、制衡”进 行了制度设计，从而产生了近代史上的 “行政权力”。
第一节：行政主体：政府
• • • • 主要内容： 一、政府的基本内涵 二、政府的本质和特点 三、政府的基本结构
一、政府的基本内涵
• （一）政府的一般内涵 • 广义上的政府（government)泛指一切国家权力 机关,如立法机关、司法机关、行政机关以及一切 公共机关，比如议会、内阁、总统、法院等机构 都属于广义上的政府。 • 狭义上的政府（administration)专指一个国家的中 央和地方的行政机关，如外国的内阁、总统，以 及我国的国务院、地方各级人民政府。
（二）行政权力的内涵
• （1）行政权力是国家政权的主要组成部分 • （2）行使国家行政权力的主体是国家行政机关及 其工作人员。 • （3）设置和运用国家行政权力的目的和任务是执 行国家意志，履行行政职能，管理国家和社会公 共事务。 • 4、行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制 力的重要组成部分，它通常以行政法规、政策、 计划、决议、命令等为表现。
（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济 ） 新政”的实施成果： A.结束了亚当 斯密（Adam Smith）自由主义经济政策， 结束了亚当 斯密（ 结束了亚当.斯密 ）自由主义经济政策， 两手都要硬” “两手都要硬” B.政府干预经济和社会事务成为共识： 政府干预经济和社会事务成为共识： 政府干预经济和社会事务成为共识 C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度” 但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“ 但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握 的问题 a.政府应干预什么（What） 政府应干预什么（ 政府应干预什么 ） b.政府应在什么时候干预 政府应在什么时候干预(When ) 政府应在什么时候干预 c.政府通过什么方式干预 政府通过什么方式干预(How ) 政府通过什么方式干预 d.政府干预到什么程度 政府干预到什么程度(Degree ) 政府干预到什么程度
（二）、行政职能含义 ）、行政职能含义 行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、 行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、 社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本 职责、功能和作用。 职责、功能和作用。 即政府应“管什么” 即政府应“管什么” （三）、理解 ）、理解 1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分； 、和国家的产生相联系：国家职能的一部分； 2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的； 、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的； 3、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现； 、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现； 4、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新； 、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新；
3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠 、 东亚金融危机” 后发展国家政府行政职能的纠 正 现代化” （1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻 ）反映了“传统” 矛盾 （2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽 ）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义， 视了经济全球化对后发展中国家的消极影响； 视了经济全球化对后发展中国家的消极影响；“索罗 斯” （3） “东亚金融危机” 事实上是“公共政策”的危 ） 东亚金融危机” 事实上是“公共政策” 机，缺乏灵活性 （4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以 ） 公共选择”理论的合理性： 克服的缺陷 选择就意味着放弃，不选择也是一种选择， 选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是 一种不选择 如选择“发展汽车项目” 环境保护项目” 如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”
（2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手” ） 新政”的主要内容： 伸出看得见的手” A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心 核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础， 核心精神 B.具体措施： 具体措施： 具体措施 a.扩充总统的立法职能 扩充总统的立法职能 b.扩充总统的行政职能 扩充总统的行政职能 建立总统办公厅和各种辅助机构， 建立总统办公厅和各种辅助机构， 总统直接领导预算局、经济顾问委员会、 总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会 c.扩充总统的经济职能 扩充总统的经济职能 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构； 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构； 第一次规定联邦政府对华尔街（ 的管制； 第一次规定联邦政府对华尔街（Wall Street）的管制；
（三）行政权力的来源、性质及特 点
• 一、现代行政权力的来源 • 第一、宪法、法律和法规是行政权力的主 要来源。 • 第二、惯例裁决是自由裁量权的重要形式。 （不成文法） • 第三、授权（包括法律授权：指依法赋予 的；人为授权：以行政首长的名义授权。 • 第四、法理是推量裁决的基本依据。
二、行政权力的性质和特点 性质：行政权力本质上是为统治阶级政 治统治而服务的。 特点：首先是服务性或人民性的特点 其次是派生性和执行性的特点 （从属于 国家权力机关，其任务是为了执行通过 国家权力机关形成的人民共同意志，实 施国家权力机关的法律、意志等） 再次是统一性和垂直性（如中央行政权 力和地方行政权力是统一的，不可分割 的，而且是垂直行使的。 最后是权威性和强制性。
第二章 行政主体 与行政职能
本章主要内容介绍:
• • • • 1:了解并掌握政府的基本内涵 2:了解我国政府的内涵 3:掌握政府的本质和特点,了解政府结构 4:掌握政府权力的内涵、特征。理解行政权 力与其他国家权力的区别。 • 5：理解并掌握行政职能的含义及特征。政 府行政职能的分类与内容。了解我国政府 职能的转变
2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体 、 东亚经济奇迹” 后发展国家政府行政职能的体 现 （1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展 ）东亚“儒文化圈” 战略 高度协调机制，日本、 （2）“官-产-学”：高度协调机制，日本、韩国 ） 产学 韩国， 个 五年计划” 韩国，6个“五年计划”； 进口替代” 出口导向” 科技国家化” “进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战 略； 3） 良性互动” （3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力 支持； 支持； （4）经验： ）经验： 保持社会和经济稳定快速发展， 保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型 经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社 经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论， 会动荡； 会动荡； 如姓“ 与姓“ 的问题； 如姓“资”与姓“社”的问题；白猫和黑猫的问题
二、行政权力的分类
• 第一、行政性立法权 • 第二、行政学管理权（社会文化事务，公 共性事务 ） • 第三、行政性决定权力（官员，行政人员 的任免权）
三、行政权力与行政管理过程
• • • • 1、行政管理过程中体现权威性 2、人事行政管理过程中体现人事决定权 3、财务管理过程中体现财政和财务决定权 4、行政权力在机关行政事务管理过程中体 现行政事务处理权。
三、行政权力运行的基本原则
• 第一、以民意为基础 • 第二、以政策为依据 • 第三、以法律为准绳
（四）行政权力的功能及分类
• 一、行政权力的基本功能 • 第一、管理国家与社会公共事务，维护国 家的正常的社会秩序。 • 第二、组织、调控国家经济、文化建设， 增进人民福利。 • 第三、维护国家的主权和领土完整。 • 第四、在行政管理中，加强权力的使用与 监督制约相结合的原则。
A.经济持续衰退： 经济持续衰退： 经济持续衰退 美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到 美国工业生产下降 ； 从 亿 下降到 410亿$ 亿 B.金融体系接近崩溃： 金融体系接近崩溃： 金融体系接近崩溃 美国5000家银行倒闭，到1933年有 个州采取关 家银行倒闭， 年有21个州采取关 美国 家银行倒闭 年有 闭银行的保护性措施 C.失业剧增： 失业剧增： 失业剧增 失业率高达18.2% 失业率高达 D.社会危机： 社会危机： 社会危机 产生对政府的信任危机； 守夜人” 产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露 出来
1、政府的外部结构
• 指不同层级政府之间领导与服从的纵向关 系，以及同一层级的不同地域的政府之间 的横向关系。 • 如中央政府和地方政府，地方政府的省、 市、县、乡，这是不同层级的层级的政府， 是外部的服从与领导的关系。
2、政府的内部结构 （如内阁、部委、司局、科处
• 1、首脑机构（内阁、总统，我国的国务院 等。 • 2、职能机构（部、中国人民银行、审计署） • 3、办公机构（我国的国务院办公厅） • 4、直属机构（我国的16个直属机构，如税 务总局、广电总局） • 5、派出机构（证券、银行的监督管理委员 会）