事业单位分类标准

事业单位分类标准概述

“标准”是用来判定某类事务边界和构成的重要依据，因而事业单位“分类标准”所要解决的即是找出不同单位组织之间的差异性，并进行同类合并，进而形成一事物之所以成为该事物，或者区别于其他事务的判定依据。需要指出的是，随着市场经济改革的深化，不同的事业单位在现代社会的功能和作用都发生了深刻的变化，从而使原有的分类标准既不足以准确地体现各事业单位之间的共性，又不能有效地区分不同的单位组织。因此，通过系统的理论研究，重构与现行市场经济体制相适应的事业单位分类标准就成了进一步深化事业单位分类改革的关键环节。

一、事业单位现行分类标准及其局限性

“分类”通常强调根据事物不同的性质和特点进行归类，从而把无规律的事物分为有规律的事物。因此，对于社会组织这类社会发展过程中自发产生与制度建构相结合的事物，必然存在着源自于传统体制的实然逻辑，以及与事物的发展进步相适应的应然逻辑。在社会转型时期这种实然逻辑与应然逻辑在一定范围内的脱节有其客观必然性，从而不断为社会治理模式和运行机制创新提出新的任务和要求。可见，事业单位分类首先是现代社会的一种治理工具，因此，它的有效性主要取决于分类依据和标准能否准确地反映事业单位在现行市场经济体制下的身份地位和运行特质。

1.事业单位分类在现代社会的新任务

市场经济改革的深化要求充分释放教、科、文、体、卫等社会文化事业领域的经济生产力和社会创新力；行政改革的深化要求各级政府适应经济和社会发展的新形势，以增进和保障公共利益和公共价值的实现为己任，以推进政府和社会之间的适度分权、增强社会自主性为主线重构公共物品供给体系，从而为构建服务型政府、强化政府的执政能力奠定坚实的后盾。而事业单位改革实际上就是通过提升传统的事业单位组织服务于市场经济的自觉性和综合能力，不断地为市场经济的发展注入新的活力和经济增长点；二是要结合新公共管理和公共服务理念创新事业单位管理模式和运行机制，以保障公共物品的有效供给为目标前提加强对各类事业单位行为的规范化治理和监管；三是要通过在教、科、文、体、卫等传统事业领域搭建鼓励营利和非营利、公立和私立组织自由竞争、有序互动的机制，将竞争机制充分引入到公共物品的供给中来。也就是说，从应然的逻辑来看，事业单位分类首先应该从价值目标上对事业单位进行区分和界定，进而调整并重新界定国家事业只能范围；其次要从组织形式和运行机制上对各类事业单位进行规范化治理，从而系统地重构和再造与现行市场经济体制相适应的现代事业组织体系。

2.现行分类标准

（一）按行业分类

结合国家标准局和国家统计局制定的《国民经济行业分类标准》，以及目前事业单位登记管理分类，事业单位的行业分类主要包括19个大类：教育事业单

位、科研事业单位、文化艺术事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、农业林业渔业和水利事业单位、社会福利事业单位、城市公用事业单位、交通事业单位、信息咨询事业单位、中介服务事业单位、勘察（探）事业单位、气象事业单位、地震测防事业单位、海洋事业单位、环境保护事业单位、检验检测事业单位、只是产权事业单位、机关后勤服务事业单位。其中，农林水事业单位约占11.2%，位列第三位。

（二）按隶属关系分类

首先，就纵向的隶属关系来看，事业单位主要分为中央所属、省（区、市）所属、地（市）所属、县所属、乡（镇）所属事业单位等五类。另外，还有中央和地方双重领导（中央部门与地方政府双重领导，或以中央部门为主，或以地方政府为主）和共同领导（两个部门共同领导，以一方为主）的事业单位，以及企业所属的事业单位（例如大公司下属的学校、研究单位等等）。其次，就横向的行政系统来看，事业单位主要分为党委、政府、人大、政协、检察院、法院、民主党派、社会团体、经济实体和其他系统所属于事业单位等10类。

（三）按行政级别分类

中国的事业单位除了少数由大型联合企业或大型企业管理的科研、教育等事业单位之外，基本上都是由各级国家行政机关领导的，因此其行政级别亦大都由其主管的行政部门确定。具体来看，部、委、直属局级行政机关所属的事业单位，一般被确定为相当于司局级（地师级）单位；司局级或地、州、盟、市等行政机关所属的事业单位；处级机关或县政府所属事业单位一般定为科级单位，也有低于科级单位的。目前，根据行政级别的不同，事业单位主要包括正副部级、正副厅（局级）、正副处级、正副科级、正副股级事业单位等10类。

（四）按经费来源分类

1989年1月财政部发布《关于事业单位财务管理的若干规定》，1992年根据《若干规定》的原则又颁布了《社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法》、《社会文教事业自收自支管理单位财务管理暂行办法》。自此，按照经费来源事业单位被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三类。其中全额拨款事业单位人员编制大约占事业单位编制总数的60%、差额补贴约占20%、自收自支和企业化管理约占20%。

（五）按功能分类

2006年和2008年中编办先后发布《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》和《关于事业单位分类试点的意见》，根据事业单位所承担的职能将其划分为承担行政职能、从事公益服务和生产经营活动的事业单位，并将承担公益服务的事业单位细分为二小类或三小类。首先，承担行政职能的事业单位指从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等。其次，公益一类指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务；所需经费由财政保证，依法取得的行政事业性收费或基金实行“手指两

条线”管理。公益二类指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务；所需经费由财政和社会力量共同投入，依法取得的经营性收入纳入单位预算管理，主要用于公益性事业发展并依法纳税。公益性三类指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位；此类单位允许自主开展公益服务和经营活动。最后，从事生产经营活动的事业单位指已经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等等。

3.事业单位现行分类标准的局限性

目前事业单位分类改革的主导思路是，根据功能的不同将事业单位划分为行政执行、社会公益和生产经营等三类，并分别制定相应的改革策略。这种分类由于符合现代社会企业组织和市场机制、非营利性组织和社会机制、政府组织和国家机制并行的实践和理论发展趋势，因此，是有一定的科学合理性和客观可操作性的。但现有的分类往往仅根据事业单位是否已经实现自收自支、是否按企业化管理、是否为政府机构提供服务等实然的运行状态作为对其分类的依据。因而对于事业单位为什么处于或继续保持某种组织形式和运行机制，不能提供有效的解释和客观的依据，从而使分类改革极有可能陷于政府主管部门和下属单位讨价还价的持续博弈当中，这将极大地增加成本；并且由于缺乏对事业单位特性和社会需求的综合考察，有可能使分类改革隐藏一定的社会风险成本。

总之，就现行的事业单位分类标准看，按行业、隶属关系以及行政级别分类属于计划经济体制下事业单位传统管理体制的产物。其中，按行业分类不能说明为什么有些行业属于、有些不属于事业单位，从而为国家事业职能的不断扩张留下了制度空间。另外，行业分类虽然有助于对不同行业实行统一管理，以促进该行业的发展，但这仅限于行业发展的初期。随着行业发展的逐渐成熟它会不断分化和扩张，从而使行业内产品因满足社会需求的不同而发生分化。即在行业发展中后期需要的是在传统行业分类的基础上，根据行业内产品的性质和社会需求类型进行再分类。按隶属关系分类常常造成事业单位管理上的条块分割，以及各部门各自为政、机构职能简单重复设置的单位办社会，和国有资源大量闲置和浪费的现象。因此，事业单位分类改革必须打破传统隶属关系上的“条块分割”，跳出“由”和“以”“行政定级别”的怪圈，在坚持“政事分开、企事分开和社事分开”的前提下构建新型政事关系。另外，按经费来源和功能分类均属于在推进事业单位改革进行中产生的过渡性分类，其中按功能分类相对于按经费来源分来有更为明确的理论和现实依据。但由于二者都没有解决为什么某个单位属于此类而非彼类的分类标准问题，从而使目前的事业单位分类体系仍然主要依据组织实然的运行状态，这显然无助于分类改革的实质性推进。

二、事业单位一级分类标准：产品与需求的视角

根据私人物品与公共物品，以及私人需求与公共需求的理论分析，可以从产品性质上将物品划分为私人物品，即能够通过竞争性的价格机制实现排他性消费的物品，也就是完全可分的计价物品；准公共物品，即在达到互动集团的“拥挤