浅谈支持联盟框架下中等职业教育免费教育政策的社会效应分析

浅谈支持联盟框架下中等职业教育免费教育政

策的社会效应分析

一、中等职业教育免费政策的变迁

依据中等职业教育的产品属性，中等职业教育免费政策的形成过程分为准公共产品阶段以及准公共产品属性淡化的阶段，即繁荣期(1980—1999年)、稳定期(2000年至今)两个阶段。在中等职业教育免费政策变迁的历程中，其实质是支持以政府力量为主导的联盟与以社会力量为主导的联盟间的竞争和较量。这两大联盟的分歧点集中在：中等职业教育免费政策在政府权威和社会自主之间探索合理配置的

路径，即选择是以政府的宏观调控政策为主导还是以社会的价值诉求为主线?究竟是以哪一支持方为主导才能够真正实现教育资源的最优化配置?在何种情况下才能实现中等职业教育资源的最大化利用?针

对上述问题，两大支持联盟之间产生博弈。支持政府力量为主导的联盟主要是由制定政策的相关管理人员、研究设计者、企业单位及部分学校等组成，后者则主要由学生群体及其家庭成员等组成。(一)中等职业教育的繁荣阶段(1980—1999年)为了更好地支持国家经济建设，教育部门大力发展中等职业教育，在此时期的中等职业教育具有部分私人产品的属性。1980年教育部、国家劳动总局颁布的《关于中等教育结构改革的报告》被国务院批转各地试行，报告中一系列促进中等职业教育的倾斜政策把大力发展职业教育作为教育改革的重要内

容之一，此后便形成了多部门、多层次的中等职业教育管理模式与发展格局。国家对中等职业教育的政策倾斜，极大地促进了中等职业教育的发展，为中等职业教育繁荣时期的到来奠定了基础。

1985 年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》及1996年《中华人民共和国职业教育法》的施行，使得职业教育的发展呈现出宏观由政府推动、外部驱动、规模发展迅速等特点[1]，全面实现建成小康社会服务，大力发展职业技术教育即调整中等教育结构，成为中等职业教育发展的战略指导。本阶段的中等职业教育在发展定位、发展路径以及国家相关政策等方面都进一步深化，获得了前所未有的发展。直至1996年，中等职业院校的招生数和在校生人数占高中阶段招生数和在校生人数的比例分别为57.68%和56.77%，创造了新时期的最高点。

在此阶段，学生接受中等职业教育不仅可以获得知识和技能，而且由于1983年教育部和财政部对人民助学金进行了初步改革，部分中等专业学校开始实行奖学金制度，加之1985年政府相关工作文件中明确提出的要对人民助学金制度进行改革，为调整中等教育结构以及进一步加大职业教育发展奠定基础，促进了一系列对学生优惠政策的实现。这个时期的社会观念是进入中等职业院校意味着收入和社会地位的双提升。在1983年中等专业学校在校生人数为 46 738人，1990年在校生人数达到67 740 人，短短几年间，人数在校人数增长了近45%。因此，此阶段的中等职业教育得到社会的公认，尤其

是寒门子弟实现鱼跃龙门的出路，个人受益显著。但此阶段并没有实行中等职业教育的免费政策，所以未缴费的学生无法接受中等职业教育，不能享受到惠己利益。因此，本阶段的中等职业教育产品具有显著的受益排他性特点。

而在中等职业教育的发展呈现上升趋势时，1987 年在教育工作会议中，对中等职业教育毕业生的毕业分配制度进行了改革，逐步将“统包统分”改为“自主择业”制度，使得中等职业教育出现“拥挤”现象，这就意味着每增加一个学生就要增加相应的教育投入。而1988 年国家教委规定，国家计划招收的技工学校学生和中等专业学校学生，实行助学金和奖学金相结合的办法更加剧了中等职业教育产品消费上的竞争性。如前所述，中等职业院校曾具有选拔优秀学子的作用，学校生源出现超饱和现象，学生入学竞争激烈，具有显著的竞争性。所以，在这一阶段的中等职业教育具有部分私人产品的属性。

但此时的中等职业教育又具有某些公共产品的属性。中等职业教育具有明显“正外部性”产品的特征，它不仅能使个人受益，更能给社会带来积极效应，对于劳动力输出，提高社会劳动生产率，促进经济社会的发展和进步等效用，表明中等职业教育具有部分公共产品的属性。综上，这一阶段的中等职业教育既有公共产品的属性，又有私人产品属性的特征，总体是具有私人产品性质的“准公共产品”。因此，根据教育成本分担理论，政府、个人和社会共同分担成本是达到中等职业教育在政府和社会之间合理配置的最佳途径。

(二)中等职业教育的调整期和稳定期(2000年至今)随着国家经济的转型发展和产业结构的调整升级，我国对技术型人才的需求日益迫切，而与此形成鲜明对比的是职业教育发展的萎靡不振。社会产品的属性是随着社会需要和公众舆论的变化而变化的，所以相对于中等职业教育繁荣时期，2000年至今，中等职业教育的发展实现了从调整到稳定期的过渡。在这个阶段，中等职业教育的增长速度放缓，规模有所下降，且中等职业教育的公共性明显增强，私有属性不断弱化。

为平衡教育结构，2009年我国实行农村家庭经济困难学生和涉农专业的学生就读中等职业教育免学费政策。此外，中央财政部为保证中等职业院校免学费工作的顺利实施，于 2009年拨付24亿补助资金提供专项补助。中等职业教育免费政策的出台和财政政策的配套落实，标志着中等职业教育免费政策正式进入政策实施阶段。但由于受到名校情结、高等教育规模井喷式扩张的严重挤压以及唯学历等社会偏见的影响，我国中等职业教育开始面临生源严重不足、资源闲置、与市场需求脱节等问题，尽管这一状况近年来在国家相关政策的指导下已大有好转，但总的来看，其形势仍不容乐观，招生困难仍是阻碍中等职业教育发展的瓶颈问题。由于教育资源大量闲置，现有的教育资源不能得到充分合理的利用，学生之间并不存在“拥挤”教育机会的现象，接受中等职业教育的竞争性也随着免费政策的实施而逐渐减弱，逐步转化为非竞争性，从而强化了其公有性的特征。

国家四部委于2012 年颁布《关于扩大中等职业教育免学费政策范围、进一步完善国家助学金制度的意见》，文件指出：从 2012 年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费。至此，中等职业教育的“正外部性”得到进一步拓展和深化，使受教育者的受益空间更宽广，学生接受中等职业教育并不具有排他性。随着公共舆论的不断影响和社会需求的不断提升，中等职业教育的社会功能不断延伸，而中等职业教育的发展正是植根于中国社会及教育中存在的现实问题：为促进国民经济发展和产业升级，必须大力和快速发展职业教育;为实现从制造大国向制造强国的转变，务必解决社会紧缺的大量高素质专业技能型人才，化解“技工荒”问题;为促进教育事业的协调发展，就必须解决人才结构性矛盾问题;为服务“三农”和改善民生问题，就必须发挥职业教育的社会服务功能。因此，中等职业教育不但使原有的社会功能得以延续，而且针对教育国情中出现的“技工荒”、教育结构失衡、就业与“三农”等社会问题都有显著的改善功能，这就扩大了中等职业教育对促进社会协调发展的积极影响，进一步增强了其外部性和公共性。

从 2009 年中等职业教育的学生部分免费，到2012 年大范围中等职业教育学生免费，这是一个渐进的过程，一个从量变到质变逐步完善的过程，伴随着其教育产品属性的变化，伴随着不同联盟的价值诉求。