景区管理体制的优化

二、我国旅游景区管理体制存在的问题1、多头管理，体制不清目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。

例如，自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同的程度的多重管理等三个明显特征，现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。

我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的政府部门管理，风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位，本身既有保护的职能，又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。

我国风景名胜资源和文物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。

根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部门管理。

必要时成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等，作为国家资源所有者代表，统一实施管理权。

这些景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规，确定开发利用方针，制定和审批保护和发展规划并监督其实施，审核有关开发项目的可行性报告和方案，有的代表政府管理区域内的民政事务。

2、机制落后，观念保守我国旅游景区微观主体机制落后，观念保守。

风景名胜区、文物点、博物馆等，有些是社会公益事业，不能严格按企业来要求。

现在造成的情况是不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的，进行企业化运作，但在机制上又是落后的，在观念上自然是保守的。

也有的明确是企业，但又赋予一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。

3、秩序混乱，服务较差旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到确实保证。

这几年发生的大的旅游安全事故，相当一些都是这样发生的。

急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。

有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。

4、资源破坏，环境污染我国旅游景区资源与环境保护的问题，表现在旅游景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。

有些素质不高的企业开发旅游资源，景区建设庸俗化，对旅游资源的破坏很大。

许多旅游景区出现资源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。

景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。

5、条块分割，名实不符我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。

往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。

在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。

大量的风景名胜区，都可以看到在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”，破坏景观的现象比比皆是。

6、财政困难，举步艰难国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。

管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。

在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。

区内居民和职工迫于生计，开山取石、毁林伐木、捕猎动物，破坏资源和环境的现象屡禁不止。

等于是捧着金碗要饭吃，宝贵的资源成为了财政的负担。

7、政企不分，政事不分在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。

在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数出不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。

这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费，另一方面是风景旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事业、旅游业和地方经济的发展。

三、我国景区管理体制改革的对策对我国景区管理体制改革的认识要将其放到我国经济、政治改革的大背景下来考查。

一方面，现今景区管理体制的缺陷是与我国不同地区各异的经济条件有直接关系的，不同的经济发展时间，经济要素的相对价格不同，导致各主体之间的经济利益对比关系不同，必然要求体制的变革；另一方面，景区管理体制是附属于国家行政管理体制基础上的，地方政府对景区的管理方式和理念不可避免地带有行政指令的色彩，而且当今的政绩考核机制将景区发展带来的经济收益置于很高的位置，一时难以改变。

由此可见，我国景区管理体制改革是一项长期、艰巨、并会涉及多方利益的复杂而痛苦的过程。

以下仅从个人角度，谈对我国景区管理体制改革的建议。

(一)明晰产权，确定监督管理主体及其权、责、利改革我国景区管理体制的首要工作就是要明晰产权。

具体而言，就是要明确景区的管理主体、监督主体、经营主体及其各自的权、责、利范围。

要明确景区的管理主体，不能同时赋予多个部门对景区的监管权，以免出现争权夺利、互相扯皮的现象。

(二)加强监督力度，预防权力租金的出现要完善景区管理体制，必须建立健全监督体系加强对官员寻租行为的监督。

这方面工作包括两个层面：是对景区经营规划和项目的审批和监督。

地方政府不得干预景区经营和管理，以避免出现官员个人滥用权力行为。

景区内任何有可能造成景区资源破坏的项目都必须有规划设计中心的审核批准方可投产，否则追究相关负责人的责任。

监督体系的建立就是要切断官员个人权力与景区收益权之间的直接联系，通过会议讨论和权威机构审批的方式压缩官员设、寻租行为的空间，提高其寻租行为的机会成本。

当然，具体的制度安排和设计还有等进一步细化和研究。

(三)健全法规体系，做到有法可依要出台一部统管全国景区经营管理的国家级法律，在此基础上，参照各相关部门现有的条例制定不同规模、级别、景观构成的景区的例行法律，以此来指导和监督景区的经营活动。

法律法规司的立法工作要明确景区经营管理的根本目标，在有效保护的前提下开展景区开发行为而且，法规的制定和实施要以景区环境质量、游客承载量、景区经营指标等为根据，要符合不同地区的经济实际，切实可行地指导景区日常经营。

同时，要注重法律法规的更新工作，根据景区发展实际制定适时适地的规章制度。

(四)考虑相关者利益，合理规划与开发景区经营管理活动中，经常会忽略对当地居民和其他相关者利益的考虑。

据了解，因景区开发而造成的居民利益受损，生活被打乱和贫富差距加大现象普遍存在。

因此，在改革景区管理体制时，必须将景区相关者的利益考虑在内。

可在协管局内设利益协调司，负责了解并反映相关利益主体与景区之间的利益关系，调查景区经营活动对他们的影响，为景区规划的制定和审核提供现实依据，在此基础上，解决利益相关者——尤其是当地居民的实际问题。

如，景区开发以后，景区负责机构必须有计划、合理地组织当地居民从事合法的、对景区资源无害的经营行为，解决当地居民的就业和收入来源问题。

(五)合理考察景区绩效，谨防不完全信息条件下的机会主义行为对景区经营绩效的考查是景区监督和管理的有力依据，这就需要对景区环境质量、景区内建设项目的影响、景区现有资源的特征数据(包括种类、数量规模、面积等)、景区相关经济指标等进行全面的考查。

因此，可以成立一个由专家、财务人员等组成的小组，负责定期检查并准确反映景区实地情况，参照景区经营绩效考核指标体系对景区经营情况进行考核，不能简单依据经营者提交的资料来判断景区经营状况。

此外，要成立信息管理处，从多渠道收集景区经营管理相关信息(包括景区经营状况信息和协管局对景区的监管信息)，建立信息交互平台，为游客、当地居民、媒体和其他利益相关者反映信息提供通畅的渠道，切实赋予相关者参与景区监督的权利。

而且，通过信息交互平台可以更好地开展法律法规的发布、资源保护宣传和相关调查工作，可以直接向旅游者传递资源破坏与保护的相关信息，激发其保护资源、保护景区环境的意识。

综上所述，我国景区管理体制改革要做到：垂直管理、统一监督、利益协调、信息交互、绩效考评、有效约束。

四、中国旅游景区管理模式1、整体租赁经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是民营企业或民营资本占绝对主导的股份制企业。

其代表性景区是四川碧峰峡景区，重庆芙蓉洞景区、天生三桥景区、金刀峡景区，及桂林阳朔世外桃源景区。

在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。

景区的所有权代表是当地政府，民营企业以整体租赁的形式获得景区30—50年的独家经营权；景区经营企业在其租赁经营期内，既负责景区资源开发，又对景区资源与环境的保护负有绝对责任。

2、上市公司经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是股份制上市公司。

其代表性景区是黄山风景区和峨眉山风景区。

这一模式中，景区的所有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。

地方政府设立景区管理委员会，作为政府的派出机构，负责景区统一管理。

景区的所有权代表景区管理委员会，经营权通过交缴景区专营权费由景区管理会直接委托给上市黄山旅游发展股份有限公司和峨眉山旅游股份有限公司长期垄断；景区管理委负责旅游保护，上市公司负责资源开发利用3、非上市股份制企业经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是未上市的股份制企业。

它可以是国有股份制企业，也可以是国有与非国有参与的混合股份制企业。

其代表性景区有青岛琅琊台景区、浙江桐庐瑶林仙境景区、浙江柯岩景区及曲阜孔府、孔林、孔庙景区。

在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。

景区的所有权代表是作为政府派出机构的景区管理委员会等，景区经营由政府委托给股份制企业；景区经营企业即负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。

4、隶属企业集团的整合开发经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业，但隶属于当地政府的国有公司。

其代表性景区有陕西华清池、华山等文物景区，及海南天涯海角景区、桂林的七星公园等景区。

这些景区均由国有的旅游景区公司负责经营，分别隶属于陕西旅游集团公司、海南三亚市旅游投资有限公司及桂林旅游总公司。

这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。

景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。

这一模式的优势是能够按照旅游市场的需求，全面整体各旅游景区的资源，通过整合开发，全面促进当地旅游景区的发展。

5、隶属地方政府的国有企业经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业，且直接隶属于当地政府。