BT融资模式在政府投资建设项目中的运用

收的风险。
2 . 加 快 BT 模 式 政 策 和 法 律 环 境 建 设 。 重 点 是 对 理
BT 项 目 决 策 的 程 序 和 决 策 失 误 的 问 责 制 度 的 确 立 ，
项目投资和施工过程的监控等方面做出明晰的规 财 定 ，以 有 效 减 少 操 作 过 程 中 的 随 意 性 ，使 得 BT 模 式 窗
（作 者 单 位 ：抚 州 市 财 政 局 国 库 支 付 中 心）
AUDITING AND FINANCE
31
二 、实 施 BT 模 式 的 合 作 方 法 为了缓解建设期财政资金压力，在政府投资建 设 项 目 领 域 适 时 引 入 BT 模 式 ，即 ： 1 . 项 目 采 用 以 企 业 等 社 会 资 金 投 资 建 设 、资 金 分 期支付的合作形式来实施政府项目工程建设。 2 . 政 府 委 托 授 权 相 关 部 门 作 为 项 目 业 主 ，并 提 供 项 目 建 设 工 程 ，由 项 目 业 主 通 过 法 定 程 序 ，以 公 开 招 标方式选择投资人，由投资人组建项目公司进行投 资建设。 3 . 项 目 公 司 作 为 项 目 总 承 包 业 主 ，按 项 目 业 主 经 政 府 批 准 的 项 目 建 设 内 容 、投 资 规 模 、工 程 造 价 、控 制投资回报等要求，由项目公司采取公开招标方式 选 择 施 工 单 位 ，投 资 参 与 政 府 项 目 工 程 建 设 。 4 . 在 项 目 建 成 后 ，经 过 法 定 的 验 收 程 序 ，如 满 足 特许协议约定的建设要求，项目投资者则按约定程 序将项目移交给政府或所属机构，由政府进行分期 付款给承建商。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
为了进一步改善人民生活环境，虽然有继续加快城 市基础设施建设、加大对政府投资项目建设投入的 愿望，但是资金的短缺问题目前就像是一个无法突 破的瓶颈，普遍制约着城市基础设施建设的发展进 程。如果不能尽快找到行之有效的融资方式和融资 渠道来解决资金短缺的问题，将对城市基础设施建 设的持续发展造成不良影响。
一 、BT 的 含 义 与 实 施 BT 融 资 模 式 的 必 要 性 BT，是 bulit（建 设）和 transfer（转 让）两 个 英 文 单 词 第 一 个 字 母 的 缩 写 。BT 的 基 本 含 义 是 ：由 项 目（一 般 为 市 政 、 公 路 等 建 设） 所 在 国 的 政 府 或 所 属 机 构 (简 称 业 主）为 项 目 的 建 设 提 供 一 种 特 许 权 协 议 作 为 项目融资的依据，与项目的投资者和经营者或其组 成 的 项 目 公 司（即 项 目 投 资 建 设 方 ，简 称 BT 方）签 订 合 同 ，在 合 同 规 定 的 一 段 时 间 内 ，由 项 目 公 司 安 排 融 资 、建 设 。建 设 完 成 后 ，按 照 合 同 固 定 价 格 ，通 过 项 目 回购方式转让给业主方。 政府实施的项目建设工程，主要是指公益事业 性 非 经 营 建 设 项 目 ，包 括 公 共 房 屋 建 筑（学 校 、医 院 等）和 城 市 基 础 设 施 建 设 。 近几年来，随着我国经济的快速发展和城市化 进程的不断加快，作为社会公共产品的城市基础设 施建设投资需求紧张和政府财政资金短缺的矛盾较 为 突 出 ，尤 其 是 地 方 政 府 以 当 年 的 财 政 收 入 ，支 持 建 设期内投资数额巨大的项目难度较大。城市基础设 施建设是城市发展进步的永恒主体，各级地方政府
在 政 府 投 融 资 中 发 挥 更 好 的 作 用 。 另 外 ， 建 立 BT
应 对 风 险 机 制 ，确 定 风 险 种 类 ，拟 定 相 应 的 风 险 回 避 口
对策也非常重要。 3. 加 强 资 格 控 制 。对 投 资 人 完 成 项 目 必 备 的 自 有
资 金 数 额 、企 业 的 筹 资 能 力 、财 务 状 况 、企 业 信 誉 、企 业 资 质 等 级 、业 务 范 围 等 严 格 控 制 ，以 选 择 能 满 足 质 量 管 理 要 求 的 项 目 主 办 人 ；对 勘 察 、设 计 、施 工 、监 理 等 项 目 参 建 单 位 及 人 员 ，也 应 按 相 关 建 设 法 规 、程 序 及要求进行严格控制。
四 、对 BT 融 资 模 式 项 目 质 量 管 理 的 几 点 思 考 1. 提 高 理 性 决 策 能 力 。政 府 决 策 者 不 仅 要 对 本 地 区未来的财政性收入的增长作出科学合理的预测， 而且要对未来的支出进行理性的分析。投资者要对 地方政府未来的可支配财力作全面的分析，对地方 政府的信用能力作出科学地判断，从而降低投资回
政府理财
理 财 窗
口 BT 融 资 模 式
在政府投资建设项目中的运用
■林 涛
随着社会经济的不断发展，城市基础设施的建 设与政府投资资金紧张的矛盾日趋突出，利用民间 资本投资于公共建设越来越受到各国政府的重视。 BOT、BOO、BT 等 融 资 方 式 适 时 而 生 ， 成 为 缓 解 政 府 公共投资资金短缺的主要手段。
5 . 利 用 中 介 机 构 进 行 项 目 建 设 管 理 。 BT 融 资 模 式 项 目 应 逐 步 推 行“ 投 资 、建 设 管 理 、施 工 ”相 对 分 离 的 方 式 ，利 用 专 业 性 的 社 会 中 介 、咨 询 管 理 机 构 来 进 行项目的建设管理工作，既充分发挥专业性社会咨 询管理机构的专业管理优势，又可避免项目建设管 理 单 位 与 施 工 单 位“ 同 体 ”的 情 况 发 生 ，对 工 程 质 量 的控制和管理必将起到较好的效果。
4. 加 强 质 量 控 制 。合 同 文 件 中 对 工 程 质 量 应 有 明 确 的 约 定 ，对 采 用 的 技 术 标 准 、规 范 、规 程 和 质 量 检 验 评 定 标 准 也 应 明 确 。应 要 求 BT 项 目 投 资 人 提 供 相 应的工程质量银行保函或担保，以承担对工程质量 的 担 保 责 任 。在 项 目 建 设 过 程 中 ，政 府 的 质 量 监 督 机 构 或 BT 项 目 发 起 人 应 强 化 对 项 目 质 量 的 抽 查 ，对 发 现的质量行为或实体质量方面存在的问题，及时通 报 并 要 求 及 时 整 改 ，确 保 项 目 质 量 。
BT 投 资 建 设 项 目 仍 不 同 程 度 的 存 在 着 对 项 目 功 能 与 方 案 审 核 不 力 、政 企 不 分 、专 业 技 术 人 员 缺 乏 、 管 理 粗 放 、地 方 垄 断 和 地 方 保 护 、缺 乏 竞 争 等 政 府 的 掌控能力不足问题。
2.建设期中的产权界定模糊。 业 主 和 BT 方 签 订 合 同 之 中 有 一 个“ 回 购 协 议 ”， 即在项目移交时候是属于回购的性质，因此在签订 合同后项目移交之前的这段时间内，项目产权属于 BT 方 还 是 属 于 业 主 方 难 以 界 定 。其 中 涉 及 到 如 何 分 担项目中风险问题上往往出现双方扯皮的现象。 3. 涉 及 环 节 多 ，项 目 相 关 方 多 ，协 调 沟 通 难 度 大 。 采 用 BT 方 式 项 目 活 动 谈 判 时 间 长 ，消 耗 大 。 期 间 必 须 经 过 确 定 项 目 、项 目 准 备 、招 标 、谈 判 、签 署 与 BT 有 关 的 合 同 以 及 移 交 等 阶 段 ， 涉 及 政 府 许 可 、审 批 以 及 外 汇 担 保 等 诸 多 环 节 ，牵 扯 的 范 围 广 ，复 杂 性 强 ，操 作 的 难 度 大 ，障 碍 多 ，不 易 实 施 ，最 重 要 的 是 融 资成本也因中间环节多而增加。 BT 模 式 涉 及 到 的 项 目 相 关 方 很 多 ， 很 多 参 建 方 均 出 于 个 体 利 益 考 虑 而 损 害 项 目 整 体 。如 BT 方 在 保 证质量的前提下希望施工承包方的报价尽可能低， 而施工承包方则要保证自身的最低盈利标准，而采 取 相 应 有 损 BT 方 的 策 略 。 4 . 分 包 现 象 严 重 ，质 量 难 以 得 到 保 证 。 在 BT 项 目 中 ， 投 资 方 既 是 投 资 者 又 是 管 理 者 ， 给 项 目 的 质 量 、安 全 管 理 工 作 带 来 了 困 难 ，极 大 地 关 系 到 BT 模 式 项 目 的 建 设 效 果 。政 府 虽 规 定 投 资 方 督 促 和 协 助 建 立 质 量 保 证 体 系 ，申 请 政 府 质 量 监 督 ，健 全 各 项 管 理 制 度 ，抓 好 安 全 生 产 ，但 是 ，投 资 方 出 于 其 利 益 考 虑 ，在 BT 项 目 的 建 设 标 准 、建 设 内 容 、施 工 进 度 等 方 面 存 在 问 题 ，建 设 项 目 的 分 包 现 象 严 重 ，建 设质量得不到应有的保证。 5 . 应 用 前 提 缺 失 ，政 策 风 险 加 大 。 BT 项 目 建 立 的 前 提 是 未 来 政 府 财 政 收 入 的 真 实 增 长 ，当 地 方 政 府 的 财 政 收 入 的 增 长 无 法 支 撑 BT 项 目 时 ，BT 项 目 属 于 盲 目 扩 张 固 定 资 产 投 资 规 模 的 行 为 ，扰 乱 国 家 的 宏 观 建 设 环 境 ，同 时 极 大 损 害 投 资 人 的 经 济 利 益 ，破 坏 市 场 秩 序 和 市 场 环 境 。
本 文 结 合 抚 州 市 BT 融 资 模 式 的 具 体 实 践 ，阐 述 了 在 政 府 投 资 建 设 项 目 中 ，实 施 BT 融 资 模 式 的 合 作 方 法 、准 入 程 序 和 基 本 条 件 ，分 析 了 BT 融 资 模 式 存 在 的 各 种 问 题 ，探 讨 了 如 何 继 续 加 强 BT 融 资 模 式 项 目的质量管理。
三 、BT 模 式 融 资 过 程 中 存 在 的 问 题 1.监管难度大。 目 前 没 有 BT 或 BOT 等 相 关 方 面 的 法 律 ，也 没 有 可 供 参 考 的 合 同 文 本 ，BT 模 式 中 涉 及 的 回 购 协 议 和
30
审 计 与 理 财 2010 ． 7
融 资 担 保 也 没 有 法 律 条 款 支 持 。由 于 BT 是 一 种 合 同 的组合，具有法律性质的特殊性和法律关系的复杂 性 ，因 此 ，融 资 监 管 难 度 大 。
6. 强化政府质量监督部门 对 BT 模 式 项 目 的 质 量 监督。政府质量监督部门可采取:程序检查，即检查 BT 项 目 主 办 人 对 建 设 程 序 的 遵 守 情 况 ；资 格 控 制 ，即 检 查 BT 项 目 建 设 参 加 单 位 和 人 员 是 否 具 有 规 定 资 格 （资 质）；规 范 、标 准 的 执 行 情 况 检查 ，即 检 查 BT 模 式 项 目 的建设单位和人员是否执行了相应的技术规范 、标准， 特 别 是 强 制 性 标 准 ；实 体 质 量 抽 查 ，即 对 工 程 实 体 质 量 进行随 机 抽 查 (检 测 )；技 术指 导 和 培 训 ，即 向 有 关 参与 单 位 提 供 技 术 指 导 、技 术 资 料 和 技 术 培 训 。
五 、结 束 语 通 过 BT 融 资 模 式 ，可 以 解 决 城 市 基 础 设 施 建 设 资金不足的问题，形成城市基础设施建设资金链的 良性循环，以此来促进城市基础设施建设的全面发 展 。作 为 政 府 公 共 建 设 项 目 ，必 须 创 新 和 实 践 适 合 项 目 的 融 资 模 式 ，只 有 这 样 ，才 能 实 现 我 国 城 市 基 础 设 施 的 建 设 ，城 市 经 济 的 发 展 。